國戰會論壇/古明章》台灣憲政走向權責相副之路

文/古明章

民眾黨總統參選人柯文哲日前提出推動內閣制入憲等7大承諾，目標產生「第一位」總理，讓中華民國政府體制問題，再度成為焦點，內閣制早有國民黨主席朱立倫提過，但是到底可不可行才是重點。

中華民國在北洋政府時代有三度組閣的段祺瑞為具有實權之內閣總理，在台灣也有蔣經國曾經擔任「真正是最高行政首長」的行政院長，但段和蔣兩人各有黨政軍的雄厚背景，使得中華民國實質上並沒有真正實踐過穩定的「議會內閣制」。

九七修憲 權責機制備受爭論

目前的憲政體制，美其名為五權憲法制，然而7次修憲後，關於憲政體制最重要的是1997年的修憲（以下簡稱97憲法），該次修憲主要因為當時國民黨在立法院實質不過半，李登輝和許信良合作修憲，拿掉閣揆同意權，以幾乎沒有用的倒閣權和總統被動解散立法院的權力取代。

前總統陳水扁說這部憲法體制是「烏魯木齊制」（閩南語粗製濫造），憲法學「國師」李鴻禧則稱為「龍的制度」，柯文哲更直指為民選皇帝制。

不只政治人物對於現行97憲法制度意見分歧，學界見解也不一，政治學者認為目前體制是像法國的半總統制，也稱為雙首長制，還有專門研究半總統制的社群。法界則傾向是總統制，前大法官湯德宗認為，現在制度上五權是不平衡的，應是修正式的總統制，憲法本文53條和57條還存在，貌似半總統制。然而我國沒有像法國有「左右共治」的憲政經驗，尚不存在權力重心來回擺盪的空間，無以體現半總統制的立意。

就算是大法官會議解釋613號，雖指行政院為最高行政機關，實質運作上，總統具有絕對最高的掌控力，現行制度像是古代的聖君賢相之關係，人民選出的總統如聖明的君主，任用賢能的宰相執行政務，一旦天災人禍，行政院長又必須為施政不利下台，馬英九總統時代的八八風災，致劉兆玄請辭，服貿爭議、選舉失利，江宜樺、毛治國內閣總辭，蔡英文總統任內，賴清德、蘇貞昌都因為執政黨在地方選戰敗北，而辭去行政院長。

為改善總統有權無責、閣揆有責無權的憲政漏洞，柯文哲提出他的憲改藍圖，如果他當選下一屆中華民國總統，要「終結有權無責獨裁總統制」，提出7項承諾，包括：總統赴立院報告、接受各黨團質詢；行使閣揆同意權、閣員須經立院聽證；凍結考監兩院；高階文官、國營事業董監事公開遴選；特別預算不再常態化；下修選舉年齡；召開國是會議、推動內閣制入憲。

柯文哲表示，台灣政治「贏者全拿、毫無制衡」，終結有權無責的獨裁總統制，把國家權力還給人民，廢除「民選皇帝制」，終極目標是要實施內閣制。

但柯的憲改藍圖，既不像總統制，也不像議會內閣制，像總統赴立院報告、接受各黨團質詢，這比較像是市長和議會的關係，美國總統也不需要接受參議院和眾議院質詢，柯的憲改想法，最終應該還是要在現行97憲法的體制下微調。

轉型之路 內閣制可不可行

內閣制即議會制，以英國議會「巴力門」為原型，行政與立法權都是由議會中的執政與在野黨交鋒，英國並沒有三權分立，反而是行政、立法一體，反對黨還有「影子內閣」，為執政長期作好準備，相對的半總統制是大多數新興民主國家選擇的制度。

以台灣相似的威權轉型國家波蘭和立陶宛為例，兩國都是傾向內閣制轉型，朝向總理總統制，但兩國總統都是全體國民直接選舉產生，且需要過半數選票（絕對多數）當選，多要經過兩輪投票，因為總統代表國家，要有過半數民意基礎，就連總統職權更弱勢的捷克總統選舉都需要絕對多數民意支持，這才值得台灣參考。

波蘭同樣是在1997年大幅度的修憲，半總統制自此向議會內閣制傾斜，總統雖有部分國防、外交權力，任免中央銀行行長、最高法院院長等人事權，但多為虛位元首職權，主要政府權力已經是內閣總理，但總統也不是象徵性元首，具有否決權、解散國會權。且總統作為唯一公民直選的公職，維護國家的主權和安全。這意味著總統作為波蘭共和國的代表，在國際舞台上是國家的化身，尤其是在與其他國家和國際組織如歐盟、北大西洋公約組織（NATO）或聯合國的交往中代表波蘭。

在國際舞台上代表波蘭和制定外交政策時，總統與總理和外交部長合作。合作的職責包括總統、總理和外交部長，共同決定和執行最重要的外交政策。

波蘭主要是兩大政黨執政，立陶宛的政治情勢發展則剛好相反，國會政黨林立，大選後通常是多黨聯合政府，總統多由無黨籍人士出任，成為國家團結的象徵。立陶宛憲政制度特殊之處，在於其半總統制又是具有高度偏向內閣制的色彩，總統權力相對弱勢。政府活動受限於議會信任，總統在憲法上無主動免職總理、部長及解散國會的權力，更換內閣及部長須獲得國會同意，撤換內閣若達半數以上，必須重新獲得政府信任才得以進行活動。另有向國會提交憲法法院三名法官的候選人資格和憲法法院院長的候選人，提交最高法院大法官人選和最高法院院長人選，任命法官和上訴法院院長和地方法院的法官等人事權，但都沒有主要決策權力。

立陶宛總統僅在外交、國家安全事務中擁有重要權力，負責維持國家與其他國家的關係，領導國家外交事務簽署國際條約並將其提交議會批准。此外，總統是國家武裝部隊統帥，能召開國防委員會議，在國會同意後任免武裝部隊司令，任命國家安全委員會的成員，負責國家安全和國防事務。

李登輝曾說總統主要是負責國防、外交和大陸政策，然而由於我國總統大多身兼執政黨黨魁，加上僵固的藍、綠兩黨制，使得總統成為最有權勢的領袖，若將來國會選舉改成聯立制，3%以上政黨即可擁有席次，從兩黨制走向多黨制，總統由無黨籍人士出任，總統成為政局中調和鼎鼐的角色，則有可能逐漸往議會內閣制方向發展。

（作者古明章為台灣國際戰略學會研究員、博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）