國戰會論壇/蔡裕明》北京這次沒有填海 它換了一種贏法

陸主權宣示再出招！黃岩島國家級保護區16條新規今生效，嚴格管制禁止破壞生態。

文/蔡裕明

8月1日，解放軍南部戰區在黃岩島領海、領空及周邊海空域實施聯合演訓，就在同一天，中國自然資源部、國家林業和草原局、中國海警局與海南省人民政府聯合發布《黃岩島國家級自然保護區管理辦法》，全文16條，即日施行。8月1日也是解放軍建軍99周年。多數報導把焦點放在演訓，但真正的變化不在演訓，而在這部辦法。它是一套把在場、執法與立法串在一起的治理工具，而不只是一場短期動作。

這一點之所以重要，是因為它發生在一個特定時點。7月下旬美軍動作接連而來，包括，海岸防衛隊巡邏艦輪駐新加坡與蘇比克灣，「喬治華盛頓號」航空母艦打擊群於7月22日進入南海巡弋，菲律賓也在7月21至25日與美、日在其專屬經濟海域舉行第17次多邊海上合作活動。7月29日，菲律賓依《聯合國海洋法公約》第16條，向聯合國秘書長交存黃岩島的官方海圖，7月31日中國外交部即稱菲方所劃基線非法無效，8月1日，演訓與辦法同日落地。

菲律賓走的是條約機制，交存的是一張圖，北京的回應則不只是軍艦與戰機，還有一部辦法。兩者不在同一個平面，因此不會互相抵銷，這種錯開是刻意的。

把黃岩島十餘年的經過拆開，可概括為在場、執法、立法的三步走：先以持續在場改變海面現實，再以執法行動維持排他效果，最後以法規把既成事實寫進法制。8月1日補上的是第三步。

北京在南海的三步走戰略

第一步，在場

美國戰略暨國際研究中心亞洲海事透明倡議（AMTI）以船舶自動識別系統資料統計，2026年上半年中國海警在黃岩島周邊累計933個船日，逼近2025年全年的1099個，而2025年本身已是2024年516個的兩倍以上。月均巡邏從去年同期的90個船日升至156個，5月單月高峰216個。中國的海警以多艦協同維持約30浬的外圍警戒環，環內另有6至8艘海上民兵船近乎不間斷駐留。

這是一種不佔領的實質控制。北京始終沒有跨過建造永久設施或填海造陸這條線，卻靠在場時間就達成排他效果。既然如此，填海反而是較差的辦法。

第二步，執法

上半年中菲船艦「互動」達112天，平均每月19天。7月20日仁愛暗沙的肢體衝突造成兩名菲律賓軍人受傷送醫，7月23、24日連兩天在黃岩島出現水砲與危險迫近。這些畫面震撼，但位置也應看清，水砲看起來像升級，其實是既有控制結構的日常維護。真正的變量不在單次事件的強度，而在累積的在場時數。

第三步：立法

這一步的關鍵，不在8月1日那16條，而在半年前。自然保護區條例已於2026年1月9日修訂通過，3月15日施行，這是1994年以來的第三次修訂，新增內容高度集中在海上：第12條把涉及國家海洋權益的自然保護區一律列為國家級，第47條授權國務院林業草原主管部門另訂具體管理辦法，正是8月1日那份文件的授權依據，第35、44條把海警機構寫進條例本文，賦予其對保護區向海一側的監督檢查與處罰權，第17條則允許以電子標識或電子圍籬劃界，讓無法立界碑的環礁得以純數位方式劃界。罰則上限也從1994年版的1萬元，拉到最高500萬元。

換言之，母法先為爭議海域備妥執法主體、劃界技術與罰則，8個月後才輪到黃岩島的辦法。這不是事後補文件，是提前改法。辦法本身做兩件事：一是公布分區與座標，二是以全面禁入的方式，將整片保護區納入實際管理。官方通稿一律以禁止捕撈、採礦、採挖珊瑚為框架，讀起來像資源管制，但這些規定背後，任何單位或個人若非經法定許可便不得進入。2016年仲裁判斷認可的菲律賓漁民傳統捕魚權，也就在這層規則下被排除於可行使的範圍之外。

這裡還有一處法律不對稱。菲律賓交存的是正常基線，沿低潮線量算，合於《公約》第5條的通則，中國2024年11月就同一礁體公布的卻是直線基線，而《公約》第7條的直線基線原為海岸極曲折或有島嶼緊接的情況所設，用於單一環礁本有疑義。形式上站得住腳的，仍是馬尼拉。北京的法律工程要的不是贏法理，是製造平行的法律事實，外界看到兩份互斥的官方文件，爭端就從「誰對誰錯」，降成兩方各自建立了執法管轄的法律基礎。下一次海上衝突，雙方都有現成條文可引。

台灣周邊 前兩步已經發生

台灣自己的公務紀錄，也已經記下了同樣的前兩步。國防部1月17日 新聞稿指出，一架中共監偵無人機曾進入台灣西南空域、接近東沙，解放軍南部戰區卻稱該次飛行為完全正當合法的正常訓練。6月11日，海巡署也在太平島附近偵獲中國船艦進入限制水域，以廣播驅離與監控回應。2024年2月以來，中國海警在金門海域的所謂常態化執法巡查亦未停。這些都說明了一件事，在場與執法兩步，台灣周邊早就已經啟動，只差立法。

這一步，隨時可以複製。因為條例第12條與第47條建立的是一條通用管道，不是為黃岩島一個案子而寫的。東沙環礁自2007年起就是台灣的海洋國家公園，以生態保育為由劃設管制水域的既有作法，恰好提供北京可以直接挪用的語彙。若未來類似措辭出現在東沙、太平島或其他台灣周邊海域，台灣就會面對一套已經被先行設計好的法理工具。

台灣該關注什麼？

台灣或許該重視的不只是東部戰區，而是自然資源部。第一，預警線要從戰區演訓公告，轉向自然資源部、國家林草局與海警局聯名發布的行政文件。黃岩島從國務院批覆設立到管理辦法公布，中間隔了約11個月，母法修訂更早，若類似文件出現在東沙，台灣的反應時間大約也是這樣的時程。

第二，統計方式要改。台灣目前常以事件為單位通報，但這類施壓的變量並非單次事件強度，而是累積在場時間。AMTI能講清楚黃岩島的問題，靠的正是「船日」。台灣應該定期公布東沙、太平島與金馬周邊中國公務船的在場船日統計，並對外發表。

第三，法律準備要務實。台灣無法像馬尼拉那樣走公約機制交存海圖，也無法提起仲裁，但可以把國家公園、海域管理、生態調查與執法紀錄，系統性地整理成可供國際政策與學術場域使用的證據。這類材料短期不會改變任何國家的立場，但它是未來任何爭端中，台灣唯一屬於自己的資產。

黃岩島的教訓，不在於中國會不會填海，而在於它已經不需要填海。船先到，法後到，主權就到了。台灣若把預警訊號設定在軍演與越線架次上，倘若真正的動作發生時，我們仍然會覺得一切照舊。

（作者蔡裕明為實踐大學東南亞智慧商務學程副教授兼系主任，本文授權中時新聞網與洞傳媒國戰會論壇同步刊登）