國戰會論壇/羅慶生》美國對台灣為何不敢「戰略清晰」？

文/羅慶生

日前美國國務卿布林肯接受媒體訪問時表示，美國認真關切中國對台灣的步步進逼，警告如果有任何人試圖以武力改變西太平洋現狀將犯下「嚴重錯誤」。但這看似嚴厲的立場表態，實際上卻讓台灣鷹派失望，因為他並沒有回答如果中國軍事行動，美國是否會採取軍事回應的問題。換言之，拜登政府的台海政策立場，仍然是以往的「戰略模糊」，而不是鷹派所期望的「戰略清晰」。

美國是否應明確表態，承諾中國動武時軍事回應？是近來美國智庫與國會山莊熱議的問題。4月7日《紐約時報》一篇＜拜登政府強勢支持台灣，是時候放棄「戰略模糊」了嗎？＞的文章，描繪了華府對這個問題的爭論。包括著名智庫-外交關係委員會-主席哈斯（Richard N. Haass），與2006至2011年擔任美國國防部長的蓋茨（Robert Gates），都主張放棄長期以來的「戰略模糊」，明確表態美國將軍事回應中國對台動武。

不過，這個智庫或國會山莊很夯的議題，到了白宮與國務院卻突然消音。即便強勢抗中的川普，或者任期尾巴還有段最後瘋狂的蓬佩奧，在宣布取消美台官方交往限制時也迴避這個議題。

為什麼？強勢支持台灣不是美國兩黨共識嗎？為何在中國動武時會不會軍事回應卻不說清楚？明確表態的「戰略清晰」，有那麼困難嗎？

美國一向避免介入台海衝突

要釐清這議題，我們先回顧歷史，審視一下美國對介入台海衝突的態度。

從1948年以來，美國就盡力避免介入國共內戰，那時候解放軍還是「小米加步槍」的時代，美軍介入能力綽綽有餘。但即便如此，美國仍選擇袖手旁觀，眼睜睜看著國民政府在大陸一步步退卻。國務院還發表《中美關係白皮書》，表示中華民國在國共內戰的失敗是國民政府本身的問題，與美國無關。

直至1954年，韓戰結束後，美國體會台灣在其太平洋防線上第一島鏈中間位置的重要性，才與中華民國政府簽訂《中美共同防禦條約》。但美國雖承諾協防台灣，卻也限制台灣反攻大陸，以免將美軍拖進戰爭。此時美國的台海政策是「戰略清晰」，明確告訴兩岸不得單方面動武、改變現況。

美國政策改為「戰略模糊」，是1978年與中華人民共和國建交，與中華民國斷交後。美國改採「聯中制蘇」的冷戰戰略，台灣地緣政治地位降低，但第一島鏈中間的戰略位置仍很重要，因此美國以《台灣關係法》取代失效後的《中美共同防禦條約》，明確表示將提供台灣政治和軍事上的支持，但不明確承諾協防台灣，以避免激怒北京，也避免鼓勵台灣宣布獨立而導致軍事入侵。

這議題被重新炒起，是美中對抗格局形成後。台灣第一島鏈中間位置對美國太平洋防線的鞏固非常重要，現在還要再加上台積電作為全球晶圓代工龍頭的重要性。解放軍愈來愈多甚至常態性的繞島航行或演習，被解釋為動武企圖愈來愈明顯。智庫學者擔心，「戰略模糊」會讓中國懷疑美國捍衛台灣的決心，認為應做出明確的承諾以避免中國誤判，如此雖然看似鷹派，其實反而更安全。

「戰略清晰」的邏輯是嚇阻。畫出清晰紅線並讓對手知道，你只要敢越過紅線必遭報復，如此對手將因避免遭報復而不敢行動。成功的嚇阻有3個條件（3C），即實力（capability）、可信度（credibility）與溝通（communication）。也就是在對手越過紅線時有報復的實力、必然報復的決心，以及讓對方知道這兩點。

美國菁英認為，唯一會使美中全球權力鬥爭演變成一場實際軍事衝突的地方，就是台灣。美國要在避免一場兩敗俱傷的武裝衝突的前提下，保護這個科技產業發達的民主島嶼。這是兩黨共識，問題是怎麼做。冷戰時期，美國曾有多次展現不惜一戰決心而成功嚇阻的經驗，例如古巴危機，因而主張「戰略清晰」者認為，要嚇阻中國對台動武，必須要有明確承諾，展現決心。

但這看似合理的邏輯，為何無法獲得支持？

首先是可信度。台灣是中國的核心利益，卻只是美國的重要利益。美中地緣政治對抗，中國若失去台灣，讓台灣獨立或由美國駐軍，則沿海精華區門戶大開，遭受直接威脅。但美國若失去台灣，讓解放軍在花蓮部署海、空軍，則只喪失太平洋防線的第一島鏈，之後還有第二島鏈的關島、中途島、夏威夷島等1萬多公里的寬廣海域。

台灣這島嶼對中、美兩方的重要性，是不對等的。美國相信中國會為台灣不惜一戰，否則也不會擔心台灣宣布獨立而導致軍事入侵；但要讓中國相信美國會不惜為台灣而戰，恐怕美國自己都不會相信。

可信度不夠，嚇阻就無效。但若承諾，就必須說到、做到，否則美國威望大損。如此美國就必須考慮萬一必須動武的情境。美軍是否有足夠實力，全面壓制解放軍呢？

美中軍事實力正快速接近

主張「戰略清晰」者如哈斯或蓋茨是美國的資深政客，經驗與思考固然很周密，但或許印象上仍停留在美國軍力的巔峰時期，認為美軍只要一出手，就必然可以給解放軍慘痛教訓。

美軍實力全球第一，這沒有錯，尤其海、空軍。11個航母戰鬥群，每個都相當於一個中等強國戰力。這還是因為各國有陸上基地可用，如果是到大洋打制海作戰，全世界所有海軍兵力加起來，恐怕也比不上美軍。

問題是，這麼龐大的軍事力量，1970年代建立後卻沒有替換更新。F-15戰機首飛1972年、F-16首飛1974年、F-18首飛1978年，現在仍執行任務。至於較新的F-22只量產187架，不能全靠它，且妥善率居然低到不足50%，應有些不足為外人道的問題。預定替換的通用戰鬥機F-35居然問題百出，還不如舊款可靠，現在已傳出停產消息。這些70年代的舊款戰機經升級後雖仍能維持70%以上的妥善率，但逐年下滑。

海軍也一樣，尼米茲級航母首艦1972年下水，提康德羅加級巡洋艦首艦1981年下水，柏克級驅逐艦首艦1989年下水，算是比較新的。預定替換的朱瓦特級驅逐艦卻因不適合海戰，從原本的32艘一路縮減，最後只造3艘。35艘的瀕海戰鬥艦（LCS）噸位又太小，無法滿足高強度作戰需求。已進入退役期的提康德羅加級巡洋艦可能被迫延役。

雖然這些作戰平台的威力在全球仍首屈一指，但「廉頗老矣，尚能飯否？」厲害是很厲害，老了還是不行。

美軍的戰略誤判以及打了10多年的反恐戰爭，消耗太多資源，拖垮了美軍。面對解放軍新款機、艦不斷服役，美軍已發覺問題嚴重，已展開新一代作戰平台的研發，如重型巡洋艦（Heavy Cruiser）、驅逐艦的「DDG Next」，以及6代戰機的下世代空優（NGAD）計畫，但這些都還在紙上作業階段，且美機、艦數量龐大，要全面更新替換，恐怕要到2035年甚至2050年，要看美國政府願意砸多少軍費而定。

相對美軍實力逐漸下降，解放軍則迅速上升，3個航母戰鬥群的大艦隊戰力正在形成中，雙方實力快速接近。美軍印太司令部司令戴維森（Philip Davidson）在美國國會作證時指出，中國對台灣的軍事威脅將在10年內浮現，甚至「最快6年」就會展現出來，就是描述解放軍能力快速提升的現象。雖然美軍整體戰力還是很龐大，但美軍有全球責任，解放軍只要專注西太平洋，印太司令部所轄兵力，很快就要壓制不住解放軍。

承諾回應中國動武要動用軍隊。所以，對台海「戰略清晰」或「戰略模糊」這議題，真正有發言權的，不是智庫學者或議員政客，而是美國國防部的軍人。打仗是會死人的，中國不是敘利亞或伊拉克，要美國軍人去打可能大量傷亡的戰爭，總要問一下國防部意見，但五角大廈會支持這種高風險的承諾嗎？

在國會作證時面對國會議員的熱切詢問，戴維森回答得耐人尋味。他說：「我認為，我們40多年的戰略模糊幫助台灣保持了現狀，但你知道，這些事情應該定期重新考慮。我期待對話。」既然肯定「戰略模糊」幫台海維持現狀，美軍對話時是什麼立場，就不言可喻了。

（作者為台灣國際戰略學會執行長、博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）