國戰會論壇/蔡鎤銘》一國兩制變局：鄧趙承諾到李其澤

李其澤教授提出的「一國兩制」台灣方案，與當年鄧小平、趙紫陽時期所釋出的部分政策構想，確實存在歷史延續性。差別在於，今天追問的制度安排，究竟如何固定與保障。（圖／台灣國際戰略學會提供）

文/蔡鎤銘

1987年11月初，筆者奉派赴日本西日本銀行研習。那是一個兩岸關係開始鬆動的歷史時刻。台灣剛開放民眾赴中國大陸探親，長達數十年的兩岸隔絕開始出現缺口，社會上對兩岸能否從對立走向接觸，再由接觸走向談判，充滿期待。

就在筆者赴日研習期間，日本社會黨委員長土井多賀子率團訪問中國，11月16日獲鄧小平會見。當時台灣媒體對北京透過日本這個國際舞台傳遞兩岸政策訊息高度關注。1980年代北京對台灣提出的「一國兩制」，也正是在這樣的歷史氛圍中逐漸進入台灣社會視野。

今天回頭看，李其澤教授提出的「一國兩制」台灣方案，與當年鄧小平、趙紫陽時期所釋出的部分政策構想，確實存在歷史延續性。差別在於，當年著重的是統一後台灣可以保留什麼，今天則進一步追問，這些承諾如果要成為真正的制度安排，究竟如何固定與保障。

鄧小平提出的台灣版本

中國大陸早期的「一國兩制」構想，其實與台灣問題直接相關。1983年6月，鄧小平提出和平統一台灣的具體構想，主張台灣作為特別行政區，可以實行與大陸不同的制度，享有其他省、市、自治區所沒有的特殊權力。這套思路並非要求台灣先改變制度，而是把制度差異本身納入統一安排。

其中最引人注意的，是當時對台灣自治程度的描述。鄧小平提出，統一後台灣可以維持自己的軍隊，但不能對大陸構成威脅；司法可以獨立，終審權不必到北京；大陸不派軍隊及行政人員進入台灣，台灣的黨、政、軍系統則由台灣自行管理。這些內容顯示，當年的台灣方案並不是後來香港模式的簡單複製，而是具有更高程度的特殊性。

1984年，鄧小平又指出，台灣實行「一國兩制」的條件可以比香港更寬，甚至可以保留自己的軍隊。這與當時台灣剛開始解除兩岸隔絕、逐步走向交流的歷史環境相互呼應，也說明北京當時試圖以相對寬鬆的制度條件降低台灣對統一的疑慮。

因此，當年媒體所傳播的「保留軍隊、司法獨立、不向台灣徵稅」等政策訊息，真正值得注意的並不只是個別條件，而是其背後所傳遞的政治訊號：統一不必然意味著台灣現有制度立即消失。

從承諾到制度變遷

「一國兩制」真正受到長期制度檢驗，首先發生在香港。香港回歸前後，這套構想由政治宣示逐步進入《中英聯合聲明》與《香港基本法》等法律架構，香港因此成為觀察「一國」與「兩制」如何並存的重要案例。

但制度並非一成不變。香港回歸後，政治與法律制度歷經多次調整，尤其2020年香港國家安全法實施，以及2021年選舉制度改革，使制度運作進入新的階段。2021年改革後，香港立法會維持90席，其中40席由選舉委員會選出、30席由功能界別選出、20席由分區直接選舉產生；選舉委員會則擴大至1500人。

這些變化至少帶來一項重要啟示：1980年代提出的制度內容，並非此後數十年完全固定不變。制度會隨法律修訂、政治環境及國家安全政策而調整。因此，今天重新討論「一國兩制」，不能只回顧當年的承諾，也必須觀察後續制度如何演變。

這也是李其澤方案切入的關鍵。香港經驗讓「一國兩制」的問題從「中央願意給多少自治」進一步轉變為「這些自治安排如何受到制度保障」。

李其澤的四道法律鎖

李其澤近期提出的方案，特色並不是重新解釋「一國兩制」四個字，而是試圖把政治承諾轉化為多層次法律保障。他提出「四道法律鎖」，希望讓重大制度安排不能由單一權力中心任意改變。

第一道鎖，是兩岸共同簽署《和平統一與台灣高度自治協議》，明確規範中央與台灣的權限、權利保障、軍事安排及履約程序。第二道鎖，是在中國憲法增設台灣專章，使台灣特殊地位取得憲法層次保障。第三道鎖，是由全國人大制定《台灣基本法》，列明中央專屬權限、適用於台灣的全國性法律，以及相關軍事與行政安排。第四道鎖，則是由台灣制定《自治憲章》，承接現有民主、司法與權利制度，並經台灣人民投票通過。

在此之外，方案還設計「三把鑰匙」：涉及民主選舉、司法終審、基本權利、財政自治、軍事安排及權限分配等核心保障的修改，必須同時經過台灣立法機關絕對多數、台灣居民複決及全國人大批准。其制度邏輯，是提高單方面改變既有安排的程序門檻。

這與鄧小平時代的思考形成明顯差異。早期方案著重說明「統一後可以保留什麼」，李其澤則把焦點放在「保留下來的內容如何被保障」。換言之，前者主要是政治承諾，後者則嘗試建立制度防護。

真正的考驗在制度可信度

這也是香港經驗對今天台灣討論最大的啟示。制度內容即使最初寫得相當完整，仍可能隨法律修訂與政治環境改變而調整。因此，任何未來的「一國兩制」方案，若要具有實質說服力，關鍵不只是提出多少自治權，而是要回答幾個具體問題：自治權由誰保障？核心權利如何固定？重大修改需要誰同意？雙方發生爭議時，又由什麼機制處理？

李其澤方案的價值，正是在於把這些問題具體化。不過，這仍是一套學者提出的制度構想，而不是已經存在的兩岸協議。它能否真正形成有效約束，還涉及憲法修改、中央與台灣自治制度如何銜接，以及雙方如何建立共同的解釋與爭議處理機制。因此，這些問題仍屬於未來需要進一步討論的制度課題。

對今天的台灣而言，這種討論尤其具有歷史對照意義。1987年筆者赴日本研習時，兩岸才剛開始突破長期隔絕；當時最受關注的是「統一後台灣可以保留什麼」。40多年後，問題已經變成「如果真的要談統一，哪些制度保障必須先被說清楚」。

這兩個問題看似只有一步之遙，實際上卻代表兩個不同時代。前者依靠政治承諾建立互信，後者則要求把互信轉化為可以檢驗的制度安排。

結語

從鄧小平1983年提出台灣可以實行不同制度、保有司法獨立與自己的軍隊，到1984年進一步表示台灣方案可以比香港更寬，再到今天李其澤提出「四道法律鎖」，「一國兩制」已經從政治構想走向更複雜的制度辯論。

1987年11月初，筆者奉派赴日本西日本銀行研習時，兩岸關係正站在從封閉走向交流的歷史轉折點。當時所接觸到的政策訊息，是北京希望讓台灣相信統一後仍可保有相當程度的制度差異。今天重新回望那段歷史，真正需要檢視的已不只是當年承諾了什麼，更是這些承諾經過數十年制度變遷後，如何才能取得新的可信度。

因此，從鄧小平、趙紫陽時代到李其澤今天提出的方案，最大的變化不是「一國兩制」四個字本身，而是討論焦點已由「承諾內容」轉向「制度保障」。如果未來兩岸再次走向談判，真正具有決定性意義的，也將不只是提出多麼寬鬆的條件，而是能否建立雙方共同參與、共同遵守，並且不能由任何一方輕易單方面改變的制度機制。

（作者蔡鎤銘為淡江大學財務金融學系兼任教授，本文授權中時新聞網與洞傳媒國戰會論壇刊登）