曾建元 / 簡明當代中國民主史話》（十二）未來民主中國的制憲規劃

文/曾建元

(國立臺灣大學國家發展研究所法學博士、國立中央大學客家語文暨社會科學學系暨國立臺灣師範大學客語與客家文化學分學程兼任副教授、華人民主書院協會暨公民監督國會聯盟常務理事)

温大同：

　　這裡是中央廣播電臺，你現在收聽的節目是《兩岸新聞導報》，我是節目主持人溫大同。接下來進行的欄目是《簡明當代中國民主史話》，今天是第12集，也是最後一集。我們進行了一年的規劃，為我們主講的是曾建元老師。

　　曾老師，你好！

曾建元：

　　大同哥跟各位聽眾朋友，大家好！

臺灣人參與中華聯邦討論

温大同：

　　我們回溯中國大陸的民主運動，我們可以看到，它有學生運動、组黨運動，還有海外的民主運動。基本上這些運動，雖然在中國共產黨的打壓之下，但中國大陸民眾的這種追求民主的意志，是不絕如縷，這些運動也不斷地留下它的影響。

　　在這當中，曾老師你今天要跟我們介紹的是，中國的制憲運動跟《零八憲章》。關於制憲，老師您提供的資料是在天安門事件之後流亡海外的嚴家其先生於1992年出版了《聯邦中國構想》一書，其後，楊建利擔任會長的美國二十一世紀中國基金會，委託嚴家其領銜主持一個涉及中國未來民主憲政的大型研究專案和系列學術討論會《未来中國憲政結構》，而在1994年1月推出了，包含了臺灣（中國國民黨和民主進步黨人）、中國大陸的海外民主運動（甚至包含法輪功在內），以及南蒙古、西藏這些民族自由運動背景的，所曾經參與討論的《中華聯邦共和國憲法（建議性草案）》。曾老師，這就是海外的民主運動圏發起的憲政規劃。

　　您怎麼看這事情？

曾建元：

　　那個時候的兩岸關係，跟今天的這個情況大有不同。那個時候臺灣還剛開始憲政改革，嚴格意義的臺灣的民主化，直到1996年總統民選，才算實現。臺灣民主化應該從1991年底第二屆國民大會代表以及1992年底第二屆立法院立法委員在臺灣全面改選開始啟動，在此之前，我們稱為是自由化階段。你可以看到，當時嚴家其主持的《中華聯邦共和國憲法（建議性草案）》的起草，參與者就包括了臺灣人，臺灣的參與者有後來曾經在中華民國政府任職的政治學者，高朗，馬英九任內的總統府副秘書長；朱雲漢，臺灣非常重要的政治學者，日後當選中央研究院院士；翁松燃，陳水扁時期的國策顧問；然後黃煌雄，是臺灣民間制憲運動的領袖人物，代表性的人物。臺灣各黨各派重要的，不管他主張統一或獨立，都有人參與了當時對未來中國憲政的討論。

　　嚴家其主持的這個版本，最後的彙整者中的重要人物是翁松燃，他當時在香港中文大學政治與行政學系教書，他其實是臺灣學者，其他還有美國紐約州立大學（State University of New York）政治學系黃默教授，他後來回國在東吳大學政治系任教，都是對臺灣的民主化影響非常深遠的學者。他們在關心和投身臺灣民主運動的同時，也關心中國。在那個時候，因為臺灣還沒有完成民主轉型的過程，大家還有點心思去看待中國的問題。到現在經過了三、四十年，我說這是臺灣看待中國見山不是山的階段，臺灣在忙著內部憲政秩序的重整。那時是冷戰瓦解，後冷戰時期的開始，現在這個階段，後冷戰結束了，新冷戰形成了。

    當前中國大陸又面臨了另外一個可能轉型的契機，這就是習近平加速師快要完成他的歷史任務了。這樣的議題，這樣的討論，這幾年已經開始了，我在之前，2024年3月我在美國出席了中國海外國是會議，9月也在美國參與了《未來中國》——中共建政75周年論壇，都有關於中國未來憲政的討論。最近余茂春教授於2025年7月，在哈德遜研究所（Hudson Institute）發表了《共產主義之後的中國：為後中共時代中國做準備》（China after Communism: Preparing for a Post-CCP China）研究報告。

温大同：

　　對，也在談這問題。

曾建元：

    現在臺灣人的眼光，除了關心臺灣憲政的完整運作，當然還有臺灣民主防衛上的許多問題。因為臺灣基本上憲政主義的價值已經確立了，我們現在修憲是很困難的，所以卡在一些憲法條文的細節上而動彈不得。可是我們面對未來中國，有可能是全新的局面。關心未來民主中國的，或中國民主化問題的人士，在這問題上，可以再總結一下近百年中國憲政發展的經驗，

    中國大陸在中共統治之後，產生了種種問題，怎麼去善後，怎麼去解決，這個是需要去討論的問題。因為一旦中共崩潰，或者是中共開始進入民主轉型的階段，這麼大的國家，它對全世界影響實在太大了，這是一個佔地球四分之一至五分之一人口的大國。所以全世界要來幫助中國和平的轉型，也是在幫助這個地球、全世界的人類、全球的和平。在這個問題上，中國人自己的事情，中國人責無旁貸。而對臺灣人來講，我們在中國大陸的旁邊，中國的動盪，我們首當其衝，我們要有風險管控的觀念，何況未來中國的榮辱、興衰，我們臺灣也跑不掉，我們就離它那麼近。兩岸之間的民間經濟、文化等等這方面的交流，其實關係非常深厚的。哪怕你現在看起來，臺灣海峽上空戰雲密布，有那種大雨欲來的感覺，哪怕如此，其實我身邊很多人，也是往大陸去旅遊的。

    兩岸的民間關係，跟兩岸的這種政府政治的關係，其實是兩種面貌。我相信中共是要被拋棄在雷根（Ronald Wilson Reagan）講的歷史灰燼當中，所以兩岸關係、特別是民間的關係，怎麼在一個好的制度架構之下去重建，幫助中國也幫助臺灣的華人社會有更好的發展，有可能是當務之急。

雙軌共和制

温大同：

　　我們知道了這個包含流亡海外的中國人、西藏人、南蒙古人和我們臺灣各式各樣的關心中國前途的人士，在1992年到1994年，所規劃出來的《中華聯邦共和國憲法（建議性草案）》。剛才老師有談到，這一段時間，事實上也正值臺灣解除戒嚴、李登輝上臺，如火如荼進行修憲的過程，先在1992年底完成國會全面的改選，到1996年，實現了總統直接民選。所以事實上臺灣也在做憲政的規劃。

    在臺灣憲改的同時，海外中國民運也在對未來的中國做一個新的規劃，事實上是要否定中共政權。這一個民主的規劃，是基於所謂的中華聯邦，也就是說，他們規劃中國未來的民主憲政架構的同時，還考慮到不管是西藏、新疆，還是包含臺灣、香港在內的大中華內部之間的關係。

    中華聯邦的概念有點像美國的聯邦，就是某一個自治邦地區，它有高度的自治和相對的獨立性，是這樣一個規劃。我想這樣的一個思考，2008年，由獨立中文筆會的會長劉曉波，以及憲政學者張祖樺所共同起草，然後尋求大家連署的《零八憲章》，基本上也都是環繞著聯邦制這樣的規劃，也是要建立民主的聯邦共和國。你怎麼看這樣的憲政思維和架構？

曾建元：

    聯邦制中國的憲政藍圖，其實早在清朝末年就開始了。各位應該還記得吧，國父孫中山先生，他興中會的誓詞，就是「驅除韃虜，恢復中華」，然後「建立合眾政府」。這合眾政府就是美利堅合眾國，就是聯邦國的概念。

    所以很早，在孫中山最早的想法中，中國的版圖比美國還要大，人口更多，當中的民族關係更複雜，甚至是漢族的主流社會，因為上千年歷史的演變，每一個省都有不同的文化和語言，所以它其實是擁有實施聯邦制非常好的條件。這麼大的國家，你要權力集中在一個黨、一個人手上，哪有那麼厲害的人呢？又不是上帝。所以我們說要專業分工，分層負責。這個是我們一般組織管理上的基本觀念。你一個公司就是要這麼做，那你中國這麼大的組織領導和管理，最後都要靠習近平一人，怎麼可能呢！所以這聯邦制下的地方分權自治，各級政府部門的分層負責，專業分工，是未來中國的憲政改造，一定要走的方向。不過這邊也要提醒的，就是說，聯邦中國的構想，和美國的聯邦制，還是有點差別。我用張博樹教授概括中國的聯邦制構想最精確的說法，他稱為雙軌共和制。雙軌共和制就是承認中國內部情況比較複雜，傳統上漢人的地區，即清朝時期的關內18省，和各個民族自治區，兩者的制度架構要分別開來。所謂的內地即漢人地區，實施聯邦制，可是包括嚴家其等人的構想，漢人的地區在各省之上，還形成有點類似於中共建國之初的大省制度。比如說江南地區幾個省，會和更大的行政區，統一協調區域內的事務。在聯邦中國憲政構想當中，自治邦的概念，是放在大省的這個層次，再下去才有省的概念，有點類似於民國初年聯省自治主張下的省。而跟漢人地區平行的，是各個民族自治區，也就是自治邦。自治邦的自治權限，絕對高於漢人各省，而最重要的，就是你要保留它民族自治的精神。民族自治最重要就是它的語言、教育、文化、宗教的自治。你不能有宗教中國化的概念，你要管人家，管到緊縮控制是不對的。你要尊重落實這個聯省自治精神，所以各省或各自治邦，它們其實有較之省縣自治更高的自治權。

　　還有香港、澳門，它又是另外特殊的情況，香港和澳門哪怕是回歸到中國之後，它仍然保有它一定的對外交往權。為什麼呢？它本來就是很多國際組織的會員，所以它的自治權限，一定比從中國分立出來的自治邦還要更高。因為它本來就是一個高度自治的地區。雖然現在看起來，中共回收了它的自治權，而其實這是不對的。真正要落實一個國家兩種制度，你要讓港澳地區有高於中國內地各省的自治權。就應回復到它原來《中華人民共和國憲法》第31條、國際條約，以及它們各自的基本法所保障的權限。

　　另外還有一個情況，就是臺灣。臺灣跟中國大陸的關係，在聯邦中國的構想當中，不同中國內地的省份，它也不是自治邦。它的可能地位應該是邦聯，等於說是另外一個主權獨立的國家，然後跟中國大陸上的國家，形成一種國家聯盟的特殊關係，亦即在兩岸上面還有一個共同的架構，但中華民國或臺灣的主權，是獨立於聯邦中國之外的，但它並不否認，它跟大陸的中國有特殊的國與國關係，有點像是大英國協或英聯邦下的各國與英國的關係，馬來西亞跟英國之間，或是澳洲跟英國之間，都有過去的歷史淵緣，可馬、澳它們都是獨立於英國的一個國家。這是保證未來的民主中國、聯邦中國、憲政中國，能夠維持它長期的穩定發展的很重要的安全閥。萬一有什麼狀況的時候，民主的臺灣至少還可以保留住，不要受到中國大陸變局的影響。所以臺灣一定要在主權問題上面，跟中國大陸各省、各自治區，要分開看待。張博樹教授講的雙軌共和制，更嚴格來講，是多軌、多層次的共和制。這是過去三、四十年，從1990年代到現在，中國國內，包括海外的知識分子，還有民主運動工作者的智慧，還有臺灣憲政經驗的結晶。未來中國應當是要走向這樣的制度，然後在各個邦，或各個省下面，要實施地方自治。

温大同：

　　這樣的一個規劃，實際上是去面對滿清覆亡之後，中國在建立中華民國這樣一個民主憲政國家之後，所面臨的一系列的、很複雜的歷史背景，在這個情況之下，一方面有民主的問題，另外有民族的問題，面對這樣的問題來做一個規劃。我覺得這一些思考，事實上是我們要去面對問題，然後再就此對症下藥做一個合理的制度安排。

曾建元：

　　是，這個想法等於是，承認清朝結束之後，百年來的中國，還有尚未完成的憲政的工程。

温大同：

　　講到這，我們先休息一下，等一下回來，我們繼續再談談相關的話題。

……

    這裡是中央廣播電臺，你現在收聽的節目，是《兩岸新聞導報》，我是節目主持人溫大同。現在進行的欄目是《簡明當代中國民主史話》，今天是第十二集，也就是最後一集。曾老師跟我們談的，是中國的制憲以及《零八憲章》。

後共產主義的中國

    剛才我們最主要的，是放在聯邦或者邦聯這些規劃之上。《零八憲章》事實上也是談到了這方面的問題。我們知道在海外的這些制憲的主張和制度的規劃，有高瞻遠矚的想法。當然它理應受各國主權保護，不用怕會受到迫害。可是我們知道，在中國國內的《零八憲章》領銜人劉曉波先生他就入獄了，他也因為《零八憲章》，而獲得了諾貝爾和平獎（Nobel Peace Prize）。他後來是在罹患肝癌生病之後才保外就醫放出來，而死在監獄外面。《零八憲章》這類的主張，在中共的眼中是不能接受的，是要鎮壓的。

　　我們也可以看到，中華人民共和國特別是從2012年習近平上臺就任中共中央總書記之後，它的整個國家治理的方向是完全跟民主憲政背道而馳，而更加地極權，乃至於連總書記和國家主席的换届，他都取消了，然後所有的權力一把抓，另外在今年的9月還推出了《民族團結進步促進法》，對於海外破壞中國民族團結的，包含對於少數民族地區的語言教育文化滅絕的行動提出批評的，都要給予制裁。事實上習近平上臺之後，對於不管是西藏、南蒙古、維吾爾所實施的集中營也好，或是小孩子的教育文化的統一化，都可以看到非常非常明顯地、高壓地，要弭平民族界限的做法。可是這樣的做法本身，已經到了跟全世界為敵的狀態，跟所有的民族為敵，也跟全世界的主流價值為敵。

您剛才談到了，現在特別是在川普（Donald John Trump）政府主導之下，中華人民共和國已經成為自由世界主要的敵人。在您剛提到的新冷戰結構之下，美國哈德遜研究所余茂春先生提出了《共產主義之後的中國：為後中共時代中國做準備》的規劃。我有稍微看了一下，他這個規劃當中，第一個他談到的是，中共隨時可能會崩潰。中國接下來面臨的，事實上就是民主化的問題；他接下來談在這個情況之下，那該怎麼辦，他提出了非常非常細緻的規劃，關於這個過程當中，臺灣的角色是什麼，美國的角色是什麼，日本的角色是什麼，澳洲的角色是什麼，如何管住俄羅斯，如何跟印度合作，而且他在這當中，還提出一個非常有趣的觀念，就是他要分而治之，要跟當地的有力量的人合作。他不急著讓中國成為一個統一的國家，他要先讓中國有一個合理的，也不叫做分裂，就是有關各族各省相對獨立、分權自治的規劃。

　　我想這樣的構思，我們從剛才老師您所談到的脈絡，事實上是有一些延續性的想法，對不對？你怎麼看這樣的一個發展？

曾建元：

　　其實余茂春就是最早的，中國大陸海外留學生當中參與民主運動的先驅。他很早就參與了王炳章領導的中國之春運動。他對中國大陸的國家發展，包括政治思潮等等脈絡的掌握非常清楚。我覺得他非常特殊，他可以說是不忘初衷，又曾經有機會進入到美國政府國務院服務，美國政府因他的建言而改變了原來的中國政策，甚至進一步因此而改變了世界的格局。他又憑著他出生在中國的那種責任感，把中國民主化的這個事情，在他所屬的智庫當中，由他自己來主持這方面的規劃。

　　這是非常到位的，而且它有現實意義，因為它是從美國的角度來看這個問題，美國在當中的角色，一定是放在優先考慮的。所以相關的資源怎麼投放，優先要考慮的對象就是美國，就是余茂春現在所屬的國家。這個方案其實是值得我們去重視，拿出來研究。這是最新的東西，顯然在海內外，受到關注的程度還沒有那麼高。

温大同：

　　但是它應該要受到非常大的重視。它最主要的特色是在於說，因為這個研究的參與者，不只是余茂春先生一個人，他事實上也包含了美國的知識界的很多學者。他們談到了很多的問題，包含中華人民共和國的核子武器要怎麼處理。

曾建元：

　　那實在是非常地細緻。

温大同：

　　最重要是這當中，它揭露出來的是，美國在關注這些事情，美國在關注中國的民主化問題，而且事實上背後有一個美國政府或是美國的政策規劃界的思考。余茂春先生主筆的《共產主義之後的中國：為後中共時代中國做準備》，值得我們的重視。

　　這也讓我想到，曾老師你記不記得，我們小時候臺灣的國民大會，裡面有一個機構，叫做光復大陸設計研究委員會，專門從事光復大陸以後，我們對於整個中國的民主化，要怎麼樣一步一步規劃的研究工作。現在臺灣，無意反攻大陸，情況可能有一些不太一樣，但美國有哈德遜研究所這麼一個重要的智庫，提出來這樣的一個規劃，讓全世界都關心起中國的未來。它不是只是等著它崩潰，然後對它的重建完全沒有想法、完全沒有看法、完全沒有規劃。我想這也是為什麼1994年《中華聯邦共和國憲法（建議性草案）》之所以會被提出來的原因。

管控中國民主轉型風險

曾建元：

　　剛才大同哥喚醒了我們幾十年前的記憶。

　　臺灣過去有一個機構，叫做光復大陸設計研究委員會。它怎麼去設計未來中國大陸光復的路徑和憲政準備的藍圖呢，當時的這些研究的成果，隨著這個機構的裁撤，資料檔案並沒有被完整地保留下來。我這幾年也在追這些檔案文獻。當年參與中華民國制憲的這些人，他們怎麼想，我覺得不可能是空想，因為他們就是從那個地方出來的，在當年能夠選上各省的國民大會代表，當然是當時的精英。所以他們怎麼去思考這個問題，我覺得應該有一個歷史的對話，不要忘了當年這些人關於未來中國的思考。在某種程度上，憲政在中國本土存在一種精神傳承，這不是外來的，不要把它當成外來的，因為清朝末年中國人就在想這個問題了。我覺得這點蠻重要的，很可惜臺灣在這方面的文本、檔案渙散掉了，並沒有看到國史館或國家安全會議好好地去整理。

　　往者已矣，現在執政黨是民主進步黨。我是希望，我們的執政黨民進黨的政府、總統、還有國家安全會議的諮詢委員們，要好好地去研究余茂春的這個方案，看看是不是也代表了美國共和黨政府的立場，或者是未來就被他鎖定了歷史的方向，像印度太平洋戰略架構，拜登（Joseph Robinette Biden Jr.）上來，他也只能照著這麼走。所以中國民主化和憲政規劃的這個問題要思考清楚，這個不是黨派之間的政見之爭，而是攸關臺灣的生存，或者是未來中國人以及全球文明存續很重要的一個選擇。

温大同：

　　對！余茂春的那個報告裡面，其實有談到臺灣，而且說臺灣的角色，我記得他有談到說，目前這樣的狀態要維持，就是在中國產生變局之後，臺灣還是要保持這個現狀，也就是中華民國獨立、自主的狀態。

　　臺灣當然在這個過程當中有我們的角色，可是不急著說，我們現在就是要用中華民國去統一中國，他並沒有這樣的主張。他其實就是講維持現狀，然後幫助中國民主化。至少他有談到臺灣的角色。我覺得我們的政府如果足夠重視的話，應該對這件事情，跟他進行某種程度的對話，我覺得是有意義的。

曾建元：

　　對！賴清德總統一再強調，中華民國跟中華人民共和國互不隸屬，這互不隸屬不是老死不相往來，不相聞問，不是一刀兩斷，而是中華民國可以扮演一個監督、控制中國民主轉型過程風險的重要力量，而不被中華人民共和國這個黑洞直接捲進去。

温大同：

　　對，我們不管在經濟上、軍事上，還有我們在民主實踐的經驗上，我們都有足夠的資源。我們一直講我們是燈塔，我們有很多的人才，從各方面來看，我們對未來中國的民主化，不可能沒有角色，事實上民間也有這樣的熱情。

曾建元：

　　是，但這是國家發展的方向，真的需要總統的這種高度去把它帶出來。我真的是期待總統接下來，把它當作臺灣民主防衛的重大戰略規劃，在這方面是不是能展現歷史的高度，開創新的格局，我倒是蠻期待的！

溫大同：

　　好，今天由於時間關係，曾老師跟我們介紹的《簡明當代中國民主史話》，就到這邊了。謝謝曾老師！

曾建元：

　　謝謝各位聽眾朋友一年的收聽，謝謝！

中央廣播電臺溫大同主持《兩岸新聞導報》節目

2025年12月13日播出

阮芳勇文字整理

新北板橋喬崴萊芬園

民國115年8月13日7時