國戰會論壇/張淯》敗選……沒收保證金的合理性在哪？

文/張淯

「藍白合」在11月23日正式破局後，各組參選人紛紛在2024總統立委選舉登記截止日(24日)前前往登記，參選的經驗相對少，準備起來也就妙事橫生，例如總統選舉的登記參選保證金達1500萬，民眾黨總統參選人柯文哲的母親便向媒體表示「不知道這麼貴」。

無獨有偶，柯文哲的妹妹柯美蘭以無黨籍身分參選新竹市立委，日前(20日)領表登記參選時，竟因忘記準備選舉保證金20萬元而趕緊回家拿錢。柯家人與選舉保證金之間奇妙的連結，也讓人遙想到2006年參選台北市長時，為了抗議選舉保證金制度，故意以重達3051公斤的硬幣繳交保證金的柯賜海，在他之後便修法明令禁止以硬幣繳納選舉保證金了。

選舉保證金幾乎每逢選舉就會被拿出來檢視一番，司法院大法官早在1994年便曾針對「政黨推薦候選人之保證金減半」的規定做出違憲的解釋(釋字第340號)，該解釋文明確指出，這樣的規定無異讓缺乏政黨推薦的候選人須繳交較高的保證金，反而會促使有意參選者以備案方式成立政黨，再透過政黨推薦加以規避，最終造成小黨林立而無助於政黨政治的健全發展。

大法官因此認為「政黨推薦候選人之保證金減半」的規定乃對人民參政權所為不必要之限制，形成不合理之差別待遇。亦即，該規定違反憲法上平等原則而違憲。

但到了民國1998年大法官對於選舉保證金的看法產生改變，案件起源於民國1995年的總統大選，當時要求參選人須繳納保證金100萬元並達到連署門檻，如未通過門檻則保證金加以沒收。大法官在釋字第468號解釋中，認為只要達到門檻就會發還保證金，因此並未對參選人造成鉅額負擔，也並未對被選舉權造成不當限制。

短短幾年之內，大法官對於選舉保證金的立場丕變，不難看出這個無端限制被選舉權的制度，先天具有的爭議屬性。時至今日，爭議的制度仍然續存，目前選舉保證金具體的法源依據在公職人員選舉罷免法第32條：「登記為候選人時，應繳納保證金；其數額由選舉委員會先期公告(第1項)」，從此處便不難發現第一個問題：候選人應繳納的選舉保證金的數額，竟然是立法授權給選舉委員會決定並公告的。

因為事涉參選的門檻，繳交天價的保證金，無異於剝奪百姓參與選舉的權利，因此，「選舉委員會」這個組織必然要足夠公信、公正。於是我們進一步檢視選舉委員會的設立法源：中央選舉委員會組織法。在該法第3條中規定，選舉委員會的主任委員、副主任委員及委員，均由行政院院長提名經立法院同意後任命。

這樣的制度設計，確實讓完全執政的執政當局有機會藉由任命善於揣摩上意的主任委員、副主任委員及委員等，在參選的資格上提前設下門檻。雖然在中央選舉委員會組織法第5條也規定到：「本會依據法律，獨立行使職權(第1項)。本會委員應超出黨派以外，依法獨立行使職權，於任職期間不得參加政黨活動(第2項)」。然而，並沒有規定違反時的效果。老虎無牙即為貓，以這樣的訓示規定去約束握有權力的人，簡直不能太可笑。

遑論同法第3條第6項另規定中央選舉委員會的主任委員、副主任委員及委員，在出現法定情形時，例如患病、違法、廢弛職務或其他失職行為等，得由行政院院長予以免職。亦即，任命主任委員、副主任委員及委員的行政院長，同時也握有予以免職的大權。因此委員們心中但凡有眷戀官位、步步高昇的念頭，行事便難以期待能有多公正。也因此，決定參選保證金數額的「選舉委員會」，在設計上便存在讓人有機會上下其手的制度漏洞。

不論從憲法，或從公民與政治權利公約來看，參政權都是不可無理限制的政治上的基本權利，也是自由民主憲政秩序下防止動輒出現革命的有效設計。因此對於參政權設下買高額門票才能進場的機制(選舉保證金制度)，自然是有疑問的。

公職人員選舉罷免法第32條的立法理由對於保證金制度解釋道：「候選人登記應繳納保證金之目的，係為防止無相當程度民意支持者任意參選，耗費社會資源，另為端正選風，杜絕「搓圓仔湯」弊端」，由此可知，制度設計的目的有三：

首先，立法者認為藉此可以防止無相當程度民意支持者任意參選。但可笑的是，有無相當程度民意支持，根本難以界定，3、500票夠嗎？還是3、5000票才行？難道繳得起20萬或1500萬的，就可以反證「有相當程度的」民意支持嗎？這種規範目的只是將選舉變成富人的遊戲。

其次，立法者直接將無相當程度民意支持者任意參選，等同於耗費社會資源，是對政治意見表達的嚴重扼殺。候選人在選舉過程中，藉由政見發表，將各種不同的政治意見表達出來，這些政治意見不管是甚麼，都是來自於人民最直接的政治上的宣言，如果連讓這些人透過參選(不論有沒有機會當選)的方式加以抒發的機會都予以剝奪，這還算甚麼民主國家？「耗費社會資源」這幾個字，充分體現握有政治權力者的傲慢，「家父思想作祟」不言可喻。

立法者提出最後一個立法目的乃「為端正選風，杜絕「搓圓仔湯」弊端」。這種理由，在當前政黨協商、黑箱黑幕幢幢的政治生態中，簡直是虛偽至極的想法。平常最會「搓圓仔湯」的人，卻禁止其他人來「搓圓仔湯」？這已經不是理性與否的問題，而是要不要臉的問題了。

進一步思考「選舉保證金的沒收(不予發還)」這個問題，法源依據在公職人員選舉罷免法第32條第4項，白話的說，未當選(不分區及僑居國外國民立法委員候選人)或得票率不足的參選人，所繳納的保證金將沒收(不予發還)。

據中選會日前公告，2024年總統候選人申請登記時要繳納1500萬元保證金；立委候選人申請登記時，每一候選人應繳20萬元保證金。這樣的金額對於缺乏政黨奧援的參選人，尤其是有意參政的年輕人來說，是不小的負擔。「參選籌不出、敗選還拿不回」，讓選舉直接變成恃強凌弱、富者全拿的遊戲。

甚且，在前述的立法理由中也看不到保證金「不予退還」的正當性為何，選舉期間因故無法選完(例如因病中途退選)，或因種種原因導致票數不盡理想(例如發生棄保效應)，都有可能導致得票率未過門檻，例如曾經以56.22%過半得票率當選1994年台灣省長的宋楚瑜，在2006年台北市長選舉卻只獲得約4.14%的得票率。由此可以看出，影響選舉結果的因素太多，不見得都是如立法理由所說的「缺乏相當程度的民意支持」…。

參選保證金及其沒收的制度設計，可能是對政治新秀的一種扼殺，也可能是對敗選者的一種懲罰，形式上合法但實質上不合理，實際上也難以阻止胡亂參選的案例。雖然也有研究指出，在連署制度完備之後，保證金制度應該退出選舉的舞台，但本文認為，在前開中央選舉委員會組織法未從根源上改變的情況下，連署的內容及門檻仍然可能受到操控，與其換湯不換藥，或者找一堆為當權者背書的替代品，還不如大方的廢止保證金制度吧。

（作者張淯為資深媒體人，國戰會專稿，本文授權《洞傳媒》國戰會論壇、《中時新聞網》言論頻道、《獨家報導》同步刊登）