鐵路裡的「中國力量」
文/楊立中（海國圖智研究院研究助理）
《鐵河：鐵路與東南亞的中國力量》評述
摘要
由約翰霍普金斯大學大衛·蘭普頓 (David M. Lampton)教授，新加坡國立大學塞莉娜·何（Selina Ho）副教授和馬來西亞國立大學郭清水（Dr. Kuik Cheng-Chwee）教授所著的《鐵河：鐵路與東南亞的中國力量（Rivers of Iron: Railroads and Chinese Power in Southeast Asia）》一書，旨在討論中國參與泛亞鐵路計畫中所具備的政治優勢和劣勢，並試圖解釋中國及沿途東南亞國家的國內政治如何塑造其在此問題上的對外政策行為及反應。
中國作為毗鄰東南亞的巨大經濟體，對當地極具吸引力，而其干預主義和基建應超前於經濟發展水準的理念也與東南亞國家不謀而合，因此可通過在東南亞修建基礎設施擴展本國影響力。不過，泛亞鐵路也面臨著中國內部關於經濟和外交收益及長期和短期收益的討論，及東南亞國家在合法性詮釋，內部社會政治構造及發展需求三大層面考量之間的博弈與平衡，以及日本為首的競爭對手的挑戰。
作者簡介：
大衛·蘭普頓(David M. Lampton)，是美國的中國問題專家，曾任美國約翰霍普金斯大學高級國際研究學院教授及中國研究系主任，2004-2012年曾擔任院長。此前還曾擔任美中關係全國委員會主席長達十年之久。他有多部關於中國的著作，並有多篇論文發表在《外交事務》、《外交政策》、《美國政治科學評論》、《中國季刊》等。他博士畢業于斯坦福大學。
塞莉娜·何（Selina Ho）現任新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授。她專攻中國政治和外交政策，主要研究基礎設施政治及水資源糾紛，其研究屬於比較政治及國際關係的學科交叉。她博士畢業于約翰霍普金斯大學高級國際研究學院。
郭清水（Kuik Cheng-Chwee）現任馬來西亞國立大學政治學及國際關係教授，並任該校亞洲研究中心主任。他的研究集中於較弱國家的外交政策行為，區域多邊主義，東亞安全，中國-東盟關係以及馬來西亞的對外政策。他博士畢業于約翰霍普金斯大學高級國際研究學院。
本書背景：中國參與東南亞「泛亞鐵路」建設
4月26日，據中國鐵路昆明局集團有限公司消息，中國-寮國鐵路（中老鐵路）國內段鋪軌施工順利至西雙版納，為年底開通運營奠定了基礎。中老鐵路全長1000多公里，是東南亞「泛亞鐵路」構想的重要組成部分，也是中國「一帶一路」倡議與寮國「變陸鎖國為陸聯國」戰略的對接項目。建成通車後，雲南省昆明市至西雙版納傣族自治州景洪市僅需3個多小時，至寮國萬象有望實現直達運輸、當日通達。
疫情期間百業蕭條，中國海外專案普遍停工，而中老鐵路則成為中國海外基礎設施建設中為數不多的亮點。基建一直是中國「一帶一路」 倡議中的重要組成部分，而東南亞作為毗鄰中國的巨大新興經濟體，自然成為了中國基建投資的重要對象，當中又以對連接中國與新加坡的「泛亞鐵路」的投資為代表。
由約翰霍普金斯大學大衛·蘭普頓 (David M. Lampton)教授，新加坡國立大學塞莉娜·何（Selina Ho）副教授和馬來西亞國立大學郭清水（Kuik Cheng-Chwee）教授所著的《鐵河：鐵路與東南亞的中國力量（Rivers of Iron: Railroads and Chinese Power in Southeast Asia）》一書，旨在討論中國參與泛亞鐵路計畫中所具備的政治優勢和劣勢，並試圖解釋中國及沿途東南亞國家的國內政治如何塑造其在此問題上的對外政策行為及反應。
泛亞鐵路計畫連接新加坡與昆明，其中新加坡至曼谷段共分三線規劃：西線經緬甸接入泰國；東線經越南、柬埔寨接入泰國。中線經寮國接入泰國。總投資約374億元人民幣的中國-寮國鐵路在新冠疫情影響之中仍然穩步推進，預計將于明年初開通。
中泰兩國也已就中老鐵路在泰國的延伸段（即曼谷廊開高速鐵路）中的第一期（曼谷至呵叻段）達成協議，合同總投資約58.5億美元（約383億人民幣），預計2026年建成。不過，途經緬甸的西段由於政權交替、當地民眾反對及泰緬少數民族戰事屢次中斷。
東段途經越南的河內至胡志明市高鐵曾經是中日基建投資競爭的聚焦點，最後由日方奪標，但其後在2010年也被被越南國會以負債過高（占越南當年GDP的50%）為由否決。
馬來西亞2018年的政權交替和去年以來的政治危機則導致了中國中標的東海岸線計畫和新馬合建的吉隆玻-新加坡高鐵屢遭波折。
由此可見，與一帶一路沿線的其他專案一樣，泛亞鐵路建設儘管取得了一定成果，但並非一帆風順。中國如何運用泛亞鐵路等基礎設施建設向外投放權力？小國是否有談判籌碼？基礎設施如何在發展中發揮作用？這正是這該書所希望解答的。
中國參與東南亞「泛亞鐵路」建設的獨特優勢
首先，中國作為毗鄰東南亞的巨大經濟體，對東南亞國家發展本國經濟極具吸引力。值得一提的是，將中國與新加坡相連的「泛亞鐵路」 構想肇始于英、法、日等國的殖民政策，只是礙于二戰和冷戰遲遲未能實現。
冷戰後中國經濟的增長和東南亞一體化的推進，使得東南亞各國重拾對泛亞鐵路的興趣，泰國和馬來西亞等國便開始遊說中國參與這一建設。在1990年代至2000年代，由於中國自身經濟實力不足，因此最初並沒有過多考察這一提案。但隨著中國國力增速超出預期，基建材料過剩等原因，於2013年推動「一帶一路」倡議，中國開始積極參與「泛亞鐵路」建設。
在大體成功的中段專案，中國和東南亞國家的需求是雙向的。該書作者在2017年詢問了一位寮國官員，為何在舉債高達本國2015年GDP的一半以上，可能危及這一人口僅有七百萬人的小國的主權的情況下，仍然要修建這條鐵路。
該官員回答稱寮國是一個貧窮，偏僻的多山內陸國家，而其國境內湄公河段並不具備通航條件，因此與其他臨海的東南亞國家不同，修建一條「鐵河」與中國聯通是寮國唯一的發展希望。同時，中國官員也曾稱若寮國拒絕修建中段，中國也有西段、東段可供選擇，也使得寮國不願放過這一機會。
該書提及，中國與及東南亞夥伴有一大共同點，就是意識到建設超前於當前經濟發展水準的基礎設施的重要性（即「要想富，先修路」），及認同政府在帶頭發展基礎設施方面應發揮干預主義作用。一位受作者採訪的泰國企業家稱：「鐵路項目週期很長，有點像種樹：如果你想要樹，你種樹，然後等個三四十年。
中國是個共產主義國家，它可以等。他們現在就相當於在種樹（修鐵路）。」同時，這也與國家發展階段有關，百年前的美國也曾在拉丁美洲推進巴拿馬運河等基礎設施建設，以投射本國影響力。
由於發展階段相近，使得中國在東南亞發展基礎設施建設的策略，相比美國注重人才培養、制度建設及發揮私營部門作用的策略，反而更受當地政府歡迎。東南亞國家並非不顧慮中國日益增長的國力會危害本國主權，且經常會在引資時多方下注；但是總體而言，卻仍然傾向於接受中國提供的融資和交通建設，正是因為在基礎設施政策上願景最為相似。
中國參與東南亞「泛亞鐵路」建設面臨的挑戰
不過，該書在探討泛亞鐵路從談判到建設的過程中，也破除了有關中國一帶一路投資政策的兩大常見誤區，而這同時也揭示了中國在參與 「泛亞鐵路」建設中所可能面臨的挑戰。一是認為中國的「一帶一路」投資政策完全由中央政府定於一尊，而其他國企和地方政府僅扮演執行角色。
實際上，不同國家部門及國有企業之間經常會就投資政策決策發生衝突，且地方政府和各部門也都對中央政府形成決策具有自下而上的影響力。這其中最顯著的是外務部門與財政部門之間的衝突：譬如中老鐵路當中，財政部和進出口銀行由於擔心債務對寮國負擔過重難以償還，且對其經濟盈利性存疑，實際上態度冷淡；而以遠期經濟增長和外交戰略佈局為著眼點的商務部和外交部則力主推進該項目。
可預見，中國內部對於對外基建投資的經濟收益和外交戰略收益，長期收益和短期收益的討論也將持續。
二是認為東南亞國家由於規模較小，扮演著被動角色，命運完全受中國擺佈，而實際上東南亞國家也時常掌握主動權。如前所述，最初其實是東南亞國家主動遊說中國參與本地泛亞鐵路建設。東南亞國家與中國的談判協商本身取決於本國的「合法性詮釋，內部社會政治構造，及發展需求」三大層面考量的博弈與平衡：越南政府最終沒有引進中國公司建設東線鐵路，就有基於國內民族主義情緒產生的政權合法性和社會政治構造的考量。
同時，除民族主義外，鐵路建設產生的環境破壞和搬遷問題也不可避免地會在沿線各國掀起自下而上的反對聲浪，並被用於作為對華談判的籌碼。
最後，東南亞國家的地緣政治及政權內部鬥爭也會對專案成功與否產生影響：譬如馬來西亞前總理納吉布批准中國公司承建東海岸鐵路的背後，就有其因1MDB醜聞與美國交惡，因而選擇對華接近的大背景；而在其2018年下臺後，以反貪腐為競選綱領的「希望聯盟」政府便將該計畫擱置，重新談判。
不過2020年馬政治危機再次導致政權更迭後，馬來西亞又重啟了東海岸鐵路計畫。可見，中國海外基建一個巴掌拍不響，中國的參與仍然受制於當地的政治生態。
最後，中國的基礎設施建設與最大競爭對手日本相比在初始成本和建設速度上有優勢，但在生命週期成本以及安全性能給當地官員的印象上存在一定劣勢，因此有些東南亞政策制定者會傾向於日本而非中國項目。
書中記載了一位元馬來西亞前高官對中日鐵路系統的對比：「很多人說（日本的鐵路系統）很昂貴。但我認為綜觀成本時，不應該只看初始成本，還應該看生命週期成本……使用日本技術可以節省維護成本和能源成本，所以其實日本的生命週期成本更低。
在鐵路25到30年的生命週期中，日本更便宜。同時，在日本人的哲學中，撞車事故是必須絕對避免的，所以他們花更長時間建造列車，零件更為細緻……中國則更關注速度，他們想更快地把工程修好，因此更多由客戶所驅動的。」
該書作者也曾在一個高鐵展覽會上詢問中國承建商建造速度能有多快，而中國公司則回答稱：「你想要多快建好？」近年來中日在基礎設施投資上逐漸由競爭轉向合作，不過也可見中國承建基礎設施既有其比較優勢，也有其劣勢。
