拜登政府的印太戰略(一）：美國將在印太地區追求五大目標
文/法廣 弗林
拜登政府上台剛滿一年後終於在2月11日發布了其備受關注的《美國印太戰略》。拜登在總統任內初期公布由他領導的美國政府制定的印太戰略的決定，也比特朗普政府等到執政最後才解密他們制定的《美國印太戰略框架》文件顯得更為主動。白宮在發布該戰略當天通過聲明首先引述了拜登在去年10月27日參加東亞峰會（East Asia Summit）的發言。拜登當時向與會的各國首腦表示：「我們設想了一個開放、連接、繁榮、具有復原力和安全的印度-太平洋，我們準備與你們每個人一起努力實現這一目標。」
白宮的聲明指出：「拜登-哈里斯政府在恢復美國在印太地區的領導地位和調整其在21世紀的作用方面取得了歷史性的進展。在過去的一年裡，美國使其長期存在的聯盟（關係）現代化，加強了新興的夥伴關係，並在它們之間建立了創新的聯繫，以應對從與中國的競爭到氣候變化再到新冠病毒大流行的緊迫挑戰。拜登-哈里斯政府這樣做的時候，世界各地的盟友和夥伴正越來越多地加強他們自己在印太地區的參與；而且，美國國會的兩黨都廣泛同意美國也必須這樣做。這種對該地區承諾的趨同，跨越海洋和政治黨派，反映了一個不可否認的現實：印度-太平洋是世界上最富有活力的地區，它的未來影響着世界各地的人民。」
聲明表示：「這一現實是《美國印太戰略》的基礎。該戰略概述了拜登總統的願景，即讓美國更牢固地紮根於印太地區，並在此過程中強化該地區。其核心重點是與印太地區內外的盟友、夥伴和機構進行持續和創造性的合作。」拜登白宮發表的《美國印太戰略》文件共19頁，比特朗普白宮在去年1月12日臨下台前提前解密的《美國印太戰略框架》文件多了5頁的實質性內容。拜登政府版的《美國印太戰略》在第二頁援引了他在去年9月24日參加美日印澳四方安全對話（Quad）領導人首次面對面峰會上的發言。
拜登當時向與會的三國領導人和四方團隊強調：「我們每個國家乃至世界的未來，取決於一個自由和開放的印度-太平洋在未來幾十年的持續和蓬勃發展。」據了解，拜登白宮此次公布的《美國印太戰略》文件共分為：「1. 對於印太地區的承諾；2. 我們的印太戰略：推進自由和開放的印度-太平洋、建立區域內外的聯繫、推動印太地區的繁榮、加強印太安全、建立區域對21世紀跨國威脅的抵禦能力；3. 印太行動計畫；4. 結論」共四個部分。
就被列為第一大部分的「對於印太地區的承諾」，拜登政府通過聲明表示：「美國是一個印度-太平洋大國。該地區從我們的太平洋海岸線延伸到印度洋，是世界上一半以上的人口、世界上近三分之二的經濟和世界上七個最大規模軍隊的所在地。駐紮在該地區的美國軍隊成員比美國以外的任何其他地區都多。印太地區支持着300多萬美國人的工作，是美國近9000億美元的外國直接投資的來源。在未來的歲月里，隨着該地區推動多達三分之二的全球經濟增長，印太地區的影響力只會越來越大，它對美國的重要性也會越來越大。美國早就認識到印太地區對我們的安全和繁榮至關重要。」
文件稱：「我們（與印太地區）的聯繫是在兩個世紀前形成的，當時美國人來到該地區尋求商業機會，並隨着亞洲移民抵達美國而增長。第二次世界大戰提醒美國，只有亞洲也安全了，我們的國家才能安全。因此，在戰後時代，美國通過與澳大利亞、日本、韓國、菲律賓和泰國建立鐵一般的條約聯盟，鞏固了我們與印太地區的關係，奠定了安全基礎，使該地區的民主國家得以繁榮發展。隨着美國支持印太地區的主要組織，特別是東南亞國家聯盟（東協）；發展密切的貿易和投資關係；並致力於維護從人權到航行自由的國際法和規範，這些關係得到了擴展。」
文件稱：「時間的流逝凸顯了美國持續（在印太地區）發揮作用的戰略必要性。在冷戰結束時，美國考慮但拒絕了撤出我們（在該地區）的軍事存在的想法，因為美國理解印太地區的戰略價值在21世紀只會增長。從那時起，兩黨的政府都對該地區作出了共同的承諾。小布什政府了解亞洲日益增長的重要性，並與中華人民共和國（下簡稱中國）、日本和印度密切接觸。奧巴馬政府大大加快了美國對亞洲的優先考慮，在那裡投入新的外交、經濟和軍事資源。而川普政府也意識到印太地區是世界的重心。」
文件表示：「在拜登總統的領導下，美國決心加強我們在印太地區的長期地位和承諾。我們將關注該地區的每個角落，從東北亞和東南亞，到南亞和大洋洲，包括太平洋島嶼。我們這樣做的時候，我們的許多盟友和夥伴，包括歐洲的盟友和夥伴，正越來越多地把他們自己的注意力轉向該地區；而且，美國國會兩黨也廣泛同意美國也必須這樣做。在一個迅速變化的戰略格局中，我們認識到，只有當我們將美國牢牢地固定在印太地區，並與我們最親密的盟友和夥伴一起強化該地區本身，才能促進美國的利益。」
文件稱：「美國之所以加強重視，部分原因是印太地區面臨著越來越多的挑戰，特別是來自中國的挑戰。中國正在結合其經濟、外交、軍事和科技力量，在印太地區追求勢力範圍，並尋求成為世界上最具影響力的大國。中國的脅迫和侵略橫跨全球，但在印太地區最為嚴重。從對澳大利亞的經濟脅迫到與印度在實際控制線的衝突，再到對台灣日益增長的壓力以及在東中國海和南中國海對鄰國的霸凌，我們在該地區的盟友和夥伴承擔了中國有害行為的大部分代價。在這個過程中，中國也在破壞人權和國際法，包括航行自由，以及其他給印太地區帶來穩定和繁榮的原則。」
文件稱：「我們在未來十年的集體努力將決定中國是否能成功地改變使印度-太平洋和世界受益的規則和規範。就我們而言，美國正在投資於我們在國內的實力基礎，使我們的方法與我們在國外的盟友和夥伴的方法相一致，並與中國競爭，以捍衛我們與其他國家共同的利益和對未來的願景。我們將加強國際體系，使其立足於共同的價值觀，並使其更新以應對21世紀的挑戰。」
文件補充說：「我們的目標不是要改變中國，而是要塑造他所處的戰略環境，在世界範圍內建立一個對美國、我們的盟友和夥伴，以及我們共同的利益和價值觀最有利的影響力平衡。我們還將尋求負責任地管理與中國的競爭。我們將與我們的盟友和夥伴合作，同時尋求在氣候變化和核不擴散等領域與中國合作。我們認為，任何國家都不能因為雙邊分歧而不在重大跨國問題上取得進展，這符合該地區和更廣泛的世界的利益。」
文件續稱：「印太地區還面臨其他重大挑戰。隨着南亞冰川的融化和太平洋島嶼與海平面的上升作鬥爭，氣候變化（所帶來的影響）變得越來越嚴重。新冠病毒大流行繼續給整個地區帶來痛苦的人員和經濟損失。北韓繼續擴大其非法的核武器和導彈計畫。印太國家的政府正在努力應對自然災害、資源匱乏、內部衝突和治理挑戰。如果不加以控制，這些力量有可能破壞該地區的穩定。」
文件稱：「隨着我們進入一個決定性的十年，這個十年對印太地區來說有着相當大的希望和歷史性的障礙，美國在該地區的作用必須比以往更加有效和持久。為了做到這一點，我們將使我們所擁有的長久聯盟（關係）現代化，加強新興的夥伴關係，並投資於區域組織；這些集體能力將使印太地區能夠適應21世紀的挑戰並抓住其機遇。在中國、氣候危機和大流行病考驗我們的時候，我們必須與我們的盟友和夥伴一起努力實現我們的積極願景：一個自由和開放的印度-太平洋，該地區的聯繫更加緊密、繁榮、安全和具有復原力。這項國家戰略概述了這一方法，並承諾美國將致力於它的成功。」
就該戰略的第二大部分內容，所謂「我們的印太戰略」，拜登政府通過文件表示：「美國致力於建設一個自由開放、相互聯繫、繁榮、安全和具有復原力的印度-太平洋。為了實現這一未來，美國將加強我們自己的作用，同時強化該地區本身。這種方法的基本特徵是它不能單獨完成：不斷變化的戰略環境和歷史性挑戰要求與那些分享這一願景的國家進行前所未有的合作。」
文件指出：「幾個世紀以來，美國和世界大部分地區對亞洲的看法過於狹隘，認為它是一個地緣政治競爭的舞台。今天，印太國家正在幫助定義國際秩序的本質，美國在世界各地的盟友和合作夥伴與其結果息息相關。因此，我們的方法借鑒了我們最親密的朋友們的方法並與之保持一致。與日本一樣，我們認為，一個成功的印太願景必須推進自由和開放，並提供 ‘自主和選擇’。我們支持一個強大的印度作為這一積極性區域願景的合作夥伴。與澳大利亞一樣，我們尋求維護穩定，拒絕脅迫性的權力行使。與韓國一樣，我們的目標是通過能力建設促進地區安全。」
文件補充說：「與東協一樣，我們認為東南亞是區域架構的核心。像紐西蘭和英國一樣，我們尋求在基於規則的區域秩序中建立復原力。像法國一樣，我們認識到歐盟日益增長的區域作用的戰略價值。與歐盟在其《印太合作戰略》中宣布的方法一樣，美國的戰略將是具有原則的、長期的，並立足於民主復原力。」
文件提出：「美國將在印太地區追求五個目標，在追求每個目標的過程中都與我們的盟友和夥伴以及區域機構合作。我們將：1. 推進自由和開放的印度-太平洋；2. 建立區域內外的聯繫 ; 3. 推動區域繁榮 ; 4. 加強印太安全 ; 5. 建立區域對跨國威脅的復原力。」
就該戰略的首要目標–「推進自由和開放的印度-太平洋」，文件指出：「我們和我們最親密的夥伴的重要利益需要一個自由和開放的印度-太平洋，在那裡各國政府可以根據國際法規定的義務作出自己的主權選擇；海洋、天空和其他共享領域得到合法的管理。因此，正如我們在美國所做的那樣，我們的戰略首先是在國家內部建立復原力。在該地區，這包括我們努力支持開放的社會，並確保印太地區的政府能夠在不受脅迫的情況下做出獨立的政治選擇；我們將通過投資於民主機構、新聞自由和充滿活力的公民社會來這樣做。」
文件表示：「美國將通過支持調查性新聞，促進媒體素養和多元化的獨立媒體，以及加強合作以應對來自信息操縱的威脅，來加強信息和言論自由並打擊外國干涉。根據美國有史以來的第一個反腐戰略，我們還將尋求提高印太地區的財政透明度，以揭露腐敗並推動改革。通過我們的外交接觸、對外援助以及與區域組織的合作，美國將成為加強民主機構、法治和負責任的民主治理的夥伴。我們將與合作夥伴一起努力，抵制經濟脅迫。」
文件指出：「在單一國家的邊界之外，美國還將與志同道合的夥伴密切合作，以確保印太地區保持開放和無阻，並確保該地區的海洋和天空根據國際法得到管理和使用。特別是，我們將建立對基於規則的海洋領域方法的支持，包括在南中國海和東中國海。我們還將與合作夥伴合作，推進關鍵和新興技術、互聯網和網絡空間的共同方法。」
文件續稱：「我們將為一個開放的、可互操作的、可靠的和安全的互聯網提供支持；與合作夥伴協調，以保持國際標準機構的完整性，並促進基於共識的、與價值觀相一致的科技標準；促進研究人員的流動和科學數據的開放，以促進在前沿領域的合作；並努力實施網絡空間中負責任行為的框架及其相關規範。」
就該戰略的第二目標–「建立區域內外的聯繫」，文件表示：「只有我們為新時代建立集體能力，才能實現一個自由和開放的印度-太平洋；共同行動現在是一種戰略需要。美國和我們的合作夥伴幫助建立的聯盟、組織和規則必須進行調整；在必要時，我們必須共同更新它們。我們將通過一個強大的、相輔相成的聯盟格局來實現這一目標。」
文件提及：「這些努力從我們最緊密的聯盟和夥伴關係開始，我們正在以創新的方式更新這些關係。我們正在深化我們與澳大利亞、日本、韓國、菲律賓和泰國的五個地區條約聯盟（treaty alliances），並加強與‘主要地區夥伴’（leading regional partners）的關係，包括印度、印度尼西亞、馬來西亞、蒙古、新西蘭、新加坡、台灣、越南和太平洋島嶼。」
文件稱：「我們還將鼓勵我們的盟友和夥伴加強彼此之間的聯繫，特別是日本和韓國。我們將支持和授權盟友和夥伴發揮區域領導作用，我們將以靈活的組合方式工作，集中我們的集體力量來面對我們這個時代的決定性問題，特別是通過四方安全對話。我們將繼續加強四方安全對話在全球衛生、氣候變化、關鍵和新興技術、基礎設施、網絡、教育和清潔能源方面的合作，我們將與其他夥伴一起努力實現一個自由和開放的印度-太平洋。」
文件補充說：「美國也歡迎一個強大而獨立的東盟，在東南亞發揮領導作用。我們贊同東盟的中心地位，支持東盟努力為該地區最緊迫的挑戰提供可持續的解決方案。為此，我們將深化與東盟的長期合作，同時在衛生、氣候和環境、能源、交通以及性別公平和平等方面啟動新的高級別參與。我們將與東盟合作，建立其作為一個主要區域機構的復原力，並將探索四方安全對話與東盟合作的機會。」
文件表示：「我們還將支持南亞夥伴與東協之間建立更緊密的聯繫。我們自己與南亞夥伴的合作將優先建立機制，以解決人道主義援助和救災需求、海上安全、水資源短缺和大流行病應對等問題。我們將尋求成為太平洋島國不可或缺的夥伴，並與其他有此承諾的夥伴進行更緊密的協調，並將有意義地擴大我們在東南亞和太平洋島國的外交存在。我們還將優先考慮與自由聯繫邦（密克羅尼西亞聯邦、馬紹爾群島以及帕勞，三個太平洋島國）的《自由聯繫條約》的談判，這是美國在太平洋地區發揮作用的基石。」
文件指出：「該地區以外的盟友和夥伴正越來越多地對印太地區投入新的關注，特別是歐盟和北約組織。我們將利用這個機會來調整我們的方法，並將協調實施我們的倡議，以提高我們的效率。我們將建立夥伴關係，建立區域連通性，重點是數字領域，以及維護國際法，特別是在海洋空間。在此過程中，我們將通過領導推動集體行動的共同議程，在印度-太平洋和歐洲-大西洋之間建立橋樑，並越來越多地與其他地區建立橋樑。我們還將通過在聯合國的密切協調來推進我們的共同願景。」
文件表示：「我們的紐帶不僅連接着我們的政府，而且連接着我們的人民。美國是為來自印太地區的學生提供教育的主要供應方：在美國學習的國際學生中有近68%來自該地區；這種聯繫有助於推動我們的國家們下一代的活力。我們將重振青年領導力、教育和專業交流以及英語培訓項目，包括通過‘東南亞青年領袖倡議’（YSEALI），這些項目長期以來一直支撐着我們的關係。」
文件稱：「同時，我們將促進新的夥伴關係，在關鍵的科技領域開展尖端的聯合研究，包括通過新的四方安全對話獎學金（Quad Fellowship），支持澳大利亞、日本、印度和美國學生在STEM領域（科學、技術、工程和數學領域）的研究生學習。通過這些和其他項目，我們將繼續投資於下一代人與人之間的聯繫。」
文件提到，由拜登政府提出的《美國印太戰略》追求的目標包括「推進一個自由開放的印度-太平洋，使之更加緊密相連，更加繁榮，更加安全，更加具有復原力。」要實現這些目的的戰略方式則包括：「加強美國的作用，並與盟友和夥伴以及區域機構一起建立集體能力。」其戰略手段突出關注，「現代化聯盟關係；靈活的夥伴關係，包括一個強化了的東盟、一個領先的印度、一個強大而可靠的四方安全對話和一個參與的歐洲；經濟夥伴關係；新的美國國防、外交、發展和對外援助資源；美國各級政府對印太地區的持續關注和承諾。」
