外交的突破與不能說破？蔡英文總統「過境外交」的美中台三方舞步
蔡英文總統睽違3年8個月出訪的「民主夥伴共榮之旅」，3月29日午後從桃園國際機場起飛。10天9夜的行程，除了訪問加勒比海友邦，去回程也將「過境」美國紐約與洛杉磯，預計與美國眾議院議長麥卡錫（Kevin McCarthy）首度在美國本土會談──若安排順利，這將是繼2022年8月，時任眾議院議長裴洛西（Nancy Pelosi）訪台之後，美國國會又一次重要的挺台政治表態。
台灣元首在美國「過境外交」的行程內容，一直是評估台美關係最重要卻也微妙的政治溫度計──像是蔡英文過境期間，會否與美國高層官員電話互動？與前幾任總統的過境外交待遇有何差別？中國政府會否重演裴洛西訪台時的軍事演習恫嚇？再加上出訪前夕發生的宏都拉斯斷交風波，與前總統馬英九以私人祭祖名義訪問中國，這些場內外因素將如何交錯反應，都讓這場踩在美方「戰略模糊」線上的外交出訪，再一次引發國際對台海局勢的高度關注。
民主夥伴共榮之旅是蔡英文總統任內的第八次出訪。在2019年7月訪問加勒比海友邦的「自由民主永續之旅」後，因COVID-19疫情在2020年初全球爆發，總統已3年8個月不曾離開國門。但幾年間國際局勢激烈演變，不僅大幅加劇了美中新冷戰的緊張氣氛，台灣更因半導體地緣政治成為各國必爭之地。因此台灣總統時隔多年的外交出訪、特別是過境美國行程的種種外交角力，也成為國際輿論評估台海局勢的關鍵風向球。
「台灣走向世界的決心只會愈來愈堅定。」
在29日中午12時30分於桃園機場發表的行前談話裡，蔡英文總統如此宣示。雖然我國沒有對外公布過境美國的行程細節，但同一時間，中國國台辦卻再度對預期將至的蔡英文─麥卡錫會面揚言報復：「中國對此堅決反對，必將採取措施堅決回擊。」 為了理解台美過境外交的特殊性，並分析台美中三方欲藉此行各自傳達的外交信號，《報導者》也特別訪問了多名美台專家學者，包括：華府智庫「德國馬歇爾基金會」（GMF）主任葛來儀（Bonnie Glaser）、美國史丹佛大學胡佛研究所（Hoover Institution）學者祈凱立（Kharis Templeman）、國防安全研究院助理研究員鍾志東，以及多名過去曾直接參與總統出訪計畫的台灣資深外交官與幕僚，分析台美過境外交的默契眉角，以及蔡英文本次出訪可能的突破方向。
地點、時間、行程都有學問！蔡英文爭取台美「過境外交」最高規格
3月29日出發的「民主夥伴共榮之旅」，全程一共10天9夜。外交部表示，蔡總統去程在美國東岸的紐約市過境停留2夜，接著於4月1日～4日分別在我國友邦瓜地馬拉、貝里斯進行國是訪問。回程從4月4日起，預計在美國西岸的洛杉磯停留2夜，並在4月7日晚間返抵國門。
根據英國《金融時報》（Financial Times）的獨家報導，蔡英文在紐約與洛杉磯的過境各有重要行程。去程過境紐約市，蔡英文預計於3月30日受華府保守派智庫哈德遜研究所（Hudson Institute）之邀，獲頒「全球領導力獎」（Global Leadership Award），並在頒獎晚宴上發表演說。回程預計在美西時間4月4日晚間7點45分（台灣的5日上午10點45分）過境洛杉磯，預計台灣時間4月6日清晨至7日之間在雷根總統圖書館（Ronald Reagan Presidential Library）演講，並與國會眾議院議長麥卡錫見面。
雖然曝光的行程已被麥卡錫本人親自證實「確實將在美國本土與蔡總統見面」，但直到總統專機起飛前，哈德遜研究所、雷根總統圖書館與台灣外交部都以「尚待確認」為由，拒絕對總統行程內容與日期安排做出任何回應。
一位我國長期駐美的資深外交官向《報導者》分析指出，以目前曝光的行程資訊──包括停留日數的長短與停留城市的地點，以及當前台美關係「無可取代」的重要性──皆已顯示美國政府對蔡總統本次的過境接待，會比過往歷任總統「再好一些」。
台美之間的總統過境外交，雙方多強調以「舒適、安全、便利、尊嚴」等四大原則為安排基礎。但在政治默契上，仍會因為台美關係不同時期的互信程度，粗略地以「地理位置」、「停留時間」與「行動自由」為三大分級指標。
例如在地理位置上，在1979年與中華民國斷交後，美國政府對台一直設有「五黑名單」的不成文默契，意即不允許台灣現任的正副總統、行政院長、外交部長與國防部長等5人，進入美國聯邦政府中樞所在的華盛頓哥倫比亞特區，以此保持對台「非正式外交」的官方立場並避免觸怒中國。在此原則下，同在美國東岸、聯合國總部所在地、且為全球經濟心臟的美國第一大城紐約市，也就成為過境美國的第一級選擇。
除了城市安排的差別外，總統過境美國的停留時間與活動範圍的自由彈性，也是重要的指標。為了避免節外生枝，美國國務院在批准台灣元首過境時，多以單趟停留24小時為基準；同時也會限制總統出訪團隊的活動範圍，例如只能待在飯店裡不得有公開行程、甚至僅准許在機場加油不得落地入境，就連隨團的台灣媒體也都曾被要求不得在美國境內進行採訪，或者不得在總統行程結束、離境之前發布現場新聞。
在歷任總統的美國過境行程裡，蔡英文在2019年7月的「自由民主永續之旅」，是歷來過境美國最寬鬆的一次。是次出訪中，蔡英文不僅任內第一次過境紐約市、應哥倫比亞大學之邀入校演講，前後停留紐約與丹佛的總過境時間更長達4天，是歷任總統過境美國的最長紀錄。而在本次出訪，蔡英文不僅將第二次過境紐約市，已知過境日數也約在4天左右，光是地理位置與停留時間的安排，就已經確定「不會比之前差」，再加上與眾議院議長麥卡錫的直接會面，活動自由度的提升也相當明顯。
過境外交的藝術
台美之間極為特別的「過境外交」模式，最早是由李登輝總統開始。
在1979年中華民國與美國斷交後，台灣的國際處境一度陷入長期孤立，對美國的高層外交也全面喊停。李登輝就任總統後，因應冷戰結束的國際現實而提出「務實外交」的主張──即以務實的態度面對現實環境，不計名稱形式，結合國家整體資源，致力彰顯台灣存在發展的事實──積極尋求與美國互動的突破。
過境外交的起點，始於1994年5月，李登輝以參加南非總統與哥斯大黎加總統就職典禮為名義，展開橫跨美洲與非洲的「元首外交」多國訪問。返國過程中，我方也以舟車勞頓為由向美國申請「專機過境」，但當時已結束六四天安門事件的制裁封鎖、正準備積極與中國恢復關係的柯林頓（Bill Clinton）政府，卻不同意我方總統專機在夏威夷過夜休息，僅准專機在檀香山的軍用機場加油，這也讓李登輝拒絕下機強烈抗議，引發美國政壇與社會輿論的聲援同情。
1994年的檀香山過境事件，雖然讓台美關係一度尷尬，但在美國國會與媒體輿論的群起施壓下，最終也促成了1995年6月的「李登輝總統康乃爾大學之行」──只不過康乃爾大學的演講，在外交定義上為李登輝總統私人的「訪問」（visit，以康乃爾演講安排為單一入境目的）。後續其他總統的美國行程則多為「過境」（transit）而已。
雖然過境外交自此成為台美高層互動的常態，不過在1995年康乃爾大學演講後，李登輝總統任內只於1997年再次過境夏威夷檀香山2日（行程特別拜訪了旅居夏威夷的張學良）。直到2000年陳水扁總統就任後，台灣總統才開始有固定且頻繁的過境美國模式。
陳水扁總統任內過境美國17次，行程規格最高是2003年11月「欣榮之旅」的紐約過境，陳總統接受國際人權聯盟頒發「2003人權獎」；但也曾因2008年入聯公投引發美方不滿，而在2007年、2008年遭到美國刻意過境冷遇，僅准許我國總統專機在阿拉斯加的安克拉治加油1小時。
馬英九總統任內則過境美國19次，其中以2013年紐約過境停留40多個小時，以及2015年波士頓過境參加哈佛大學不公開座談會為代表，但歷年行程大多低調，以不刺激中國為主要考量。
蔡英文總統任內目前過境美國11次（不含2023年本次行程的2次過境），最高規格為2019年7月過境紐約，並應哥倫比亞大學之邀舉行近500人參與的閉門學術論壇。
與麥卡錫首次在美見面，借力使力進一步強化美國會的護台意志
蔡英文總統與麥卡錫議長的見面，預計是「民主夥伴共榮之旅」的行程高峰──因為這將是代表美國國會的聯邦眾議院議長，第一次在美國本土與我國總統公開見面──考慮到中華民國的特殊國際地位，以及2022年8月上一屆議長裴洛西訪台所引發的國際效應，「蔡麥會」的成真不僅將是美國國會跨黨派挺台最強力的政治表態之一，亦象徵美國政府對我元首過境外交的進一步待遇升等。
獨家曝光「蔡麥會」安排的《金融時報》透露，原本麥卡錫的意願，是要比照裴洛西模式、親自以眾議院議長身分訪問台灣。但由於美中關係持續緊張，台灣方面也不樂見過度刺激中國，因此我方才主動提議趁著過境外交，在美國本土與麥卡錫見面，一方面能滿足雙方「政治突破」的公開號召，另一方面也能避免中國藉口武嚇升級、徒增台海擦槍走火的風險。
「我認為美台雙方有個目標是相同的，那就是一方面能讓蔡總統能順利過境，一方面又不會激起北京的大動作反應。」長期關注台海局勢的華府智庫專家、德國馬歇爾基金會主任葛來儀對《報導者》表示：「但北京會如何反應，決定權終究在北京身上。」
葛來儀指出，在蔡英文總統出訪之前，中國就已先針對這次過境多次發表嚴厲說詞，並揚言將以「某種方式」做出回應，「我認為他們（中國）可能會進行一些軍事演習，但規模應該不會和裴洛西訪台的那次一樣。」
國防安全研究院助理研究員鍾志東也向《報導者》分析：「麥卡錫暫時不訪台，我相信北京能感受到台美的自制；如果北京還像去年一樣大動作反應，正當性就不太夠。這次蔡英文過境美國，我想軍機繞台、穿過台海中線，可能還是難免，但應該不會像去年一樣，發射飛彈穿越台灣上空──畢竟台美都如此克制了，北京若仍大規模軍演，反而會證明中國的戰狼本質；未來台美互動時，也可能會想說：『反正不管怎樣，北京都會大動作反對，那就乾脆更公開一點吧。』而且馬英九屆時（指蔡英文與麥卡錫會面時）仍在中國進行祭祖之旅，北京如果搞大規模軍演，也會像在拆馬英九、拆國民黨的台。」
但除了象徵意義，蔡英文與麥卡錫會面對於台美關係而言有什麼實質意義呢？
熟悉台美關係的我方資深外交官向《報導者》表示，在台美外交的互動中，來自美國國會的友台支援一直是相當重要的力量，許多國務院不敢、猶豫的對台政策，都是由國會跨黨派議員的不斷施壓才能有所突破。歷年總統的過境外交，像是馬英九、蔡英文都有機會與時任眾議院議長通電話，而無論是共和黨籍的前任議長萊恩（Paul Ryan）、還是去年訪台的民主黨籍議長裴洛西，都曾不斷對我方強調「國會對台灣的支持是跨黨派的共識」。如今能在美國本土首度與現任議長見面，對於強化台灣與美國國會之間的政治互信，也將有相當大的指標意義。
另一方面，蔡英文與麥卡錫的公開會面，預期也能再一次強化美國國會對台灣軍事支援的政治號召。 像是《華爾街日報》（The Wall Street Journal）社論日前就透露，今年3月中旬共和黨眾議院黨團曾在佛羅里達州召集所有議員參加政策研習會，其中一項議程即是安排黨團議員參加一場「台海兵棋推演」，模擬情境為：「2025年夏季中國對台灣發動『海空突襲』，提前30天得知開戰情報的美國將面臨什麼選擇與相應代價？」
與會的共和黨議員與幕僚對《華爾街日報》表示，兵棋推演的結果雖然與其他模擬類似，皆是「美國盟軍慘勝」──美軍將在短時間的戰鬥裡殲滅中國侵台部隊，但己方也將付出5,000～20,000名士兵陣亡的代價，金融市場與美國國土的基礎設施也可能因此遭到重創，每個議員的選區裡，都將出現金星家庭的哭泣。
《華爾街日報》透露，許多共和黨議員對兵棋推演的內容與結果感到震驚，畢竟外交與戰略議題並不是每一個選區都同樣在意。黨內部分主張減少開支派的議員們，也因此認同對台軍事預算不僅撙節不得、還有全面升級必要性。因此，這位資深外交官研判，在此背景下，蔡英文總統與麥卡錫議長的此刻會面，也有機會借力使力、進一步加速美國國會在軍援預算與戰略合作上，有利對台灣提出更進一步的政治承諾與支持。
過境時接觸官員，出現「意外驚喜」的可能性？
除了與麥卡錫議長的見面外，蔡英文過境美國期間，會否與美國高層官員──特別是國安、國防與外交的重要代表接觸──也是外界矚目焦點。因為今年2月底，我國外交部長吳釗燮與國安會祕書長顧立雄，就曾公開出現在美國在台協會（AIT）總部，並與美國副國家安全顧問范納（Jonathan Finer）、副國務卿雪蔓（Wendy Sherman）等人閉門會面。雖然AIT總部的實際地址屬於維吉尼亞州，但距離哥倫比亞特區只有500公尺，政治定義上也被歸為「大華府地區」，因此這場被美方刻意曝光的外交行程，也引發外交圈的討論。
「我認為，拜登（Joe Biden）政府希望這次蔡總統過境的行程，可能和過去的慣例一致（consistent）。」葛來儀表示：「此行與國會議員的會面、以及任何演講行程，都可能會以閉門形式進行，不會對外公開。我也不認為蔡總統這次會和行政部門的官員會面。」
雖然台灣歷任總統過境美國時，都曾經由相關幕僚私下釋出與美國高層官員通話的訊息──過去接觸級別都是副國務卿，像是陳水扁總統就曾與時任副國務卿阿米塔吉（Richard Armitage）通電話，馬英九總統則與伯恩斯（William Burns，目前在拜登政府擔任CIA局長）、蔡英文總統則是布林肯（Antony Blinken，現任國務卿）──但葛來儀指出，這些通話行程都沒有被美國政府正面承認，因此本回的行程應該也會持續這種模糊安排。
我方資深外交官研判，美方為了彰顯當前台美關係的「無可取代」，蔡英文此次過境以通電話方式接觸的官員層級「應該會比副國務卿還高」。不過，葛來儀並不認為這是看待「外交突破」的重要標準。「台灣和美國長期以來，都把過境視為台美關係的一部份。但美方一向強調，他們著眼的是總統過境時的安全、舒適，而不是有沒有『突破』。台方顯然都會力求突破，但從美方的角度來看，有沒有突破，並不是判斷過境行程是否成功的標準。」葛來儀表示。
白宮國安會戰略溝通協調官柯比（John Kirby）28日則在媒體簡報會上表示，蔡總統此行並非官方訪問，是私人行程。這也是蔡總統第7次過境美國，過境並不罕見，美國政府也未安排官員與蔡總統「見面會晤」。柯比此項說法，符合美方一貫的公開立場。 除了高層官員的電話接觸，台灣總統過境美國的行程，通常也會由AIT總部的理事主席接待，因此蔡英文此行預計也將與甫於2月底上任的新屆AIT主席羅森伯格（Laura Rosenberger）見面──羅森伯格曾擔任希拉蕊（Hillary Clinton）、布林肯等人的外交幕僚，在接任AIT主席之前是拜登總統任命的美國國安會中國及台灣事務資深主任。
羅森伯格是拜登政府的重要中國政策智囊，被北京視為「對中鷹派」的她，也在中國滲透、台海問題上屢有強硬表態，甚至在2021年印尼G20的「拜登─習近平美中元首峰會」上，羅森伯格更是陪同拜登與習近平同場會談的9人與會代表之一。
「拜登政府讓羅森伯格接任AIT主席的人事安排很好。我認為美方是刻意這樣安排的，而不只單純因為前任主席莫健（James Moriarty）退休，讓這個職位『剛好』空缺，」史丹佛大學胡佛研究所的台灣政策專家祈凱立對《報導者》表示。
「羅森伯格很有可能會在美台關係中扮演更高調（high-profile）、更有力的角色。傳統上來說，AIT主席只是一個象徵性的職位，是個負責在台灣政治人物訪美時過去接待的人物。但由於羅森伯格曾在國家安全會議、也曾主導白宮對中政策的經歷，她在這個時間點被任命為AIT主席，並不是個意外──甚至對台灣來說，她被任命為AIT主席的意義，會比蔡英文訪美時是否和行政官員、麥卡錫公開會面，還要來得重要。」
另一方面，在蔡英文總統出訪的同時，前總統馬英九也於3月27日至4月7日以「私人祭祖」為名在中國訪問。由於馬英九是1949年國民政府遷台之後，第一位進入中國的中華民國卸任總統，出訪前夕又遭遇宏都拉斯突然與中華民國斷交，因此在中國行程也引發不同爭議。
葛來儀與祈凱立等長期關注台海情勢的美國學者都認為，如果馬英九的訪問能安撫中國的戰狼情緒，美台雙方應該都會樂觀其成，但北京更在意的，應該是在蔡英文過境美國的同時，能否安排美中高層官員的直接會面。
「如果馬英九訪中，能讓中國政府冷靜下來，那也是一件好事。但我認為中方真正想要的，還是安排美方高層官員拜訪中國，」葛來儀表示，「大約一個月之前，外交圈有出現不少討論：如果麥卡錫真的去台灣的話，美方應該也要派出一位高階官員拜訪中國，以此展示美中關係對拜登政府的重要性，甚至明確提議應由副總統賀錦麗（Kamala Harris）出訪北京。」
祈凱立也認為，雖然在中國間諜氣球事件後，美中之間的緊張情緒一度升溫，布林肯原定訪問中國之旅更因而叫停，但目前美中雙方仍朝著「高層訪問」方向低調前進──例如在蔡英文即將出訪的同時，就傳出美國國務院正在與中國協調，可能在5月份廣島G7元首高峰會前後，讓布林肯訪問北京。在此複雜國際情勢下，蔡英文本次的過境行程，美中台三邊應該都會保持比較保守的姿態。
連結：外交的突破與不能說破？蔡英文總統「過境外交」的美中台三方舞步 – 報導者 The Reporter (twreporter.org)
蔡英文過境美國會晤麥卡錫 葛來儀：處理不妥恐會引來中國「軍事報復」
文／CTWANT
總統蔡英文即將在29日出訪中美洲友邦，首站跟最後一站分別會過境美國紐約和洛杉磯，並先後在華府智庫及雷根總統圖書館（Ronald Reagan Presidential Library）發表演說，期間還會與美國聯邦眾議院議長麥卡錫（Kevin McCarthy）會晤。對此，華府智庫「德國馬歇爾基金會」（GMF）印太計畫主任葛來儀（Bonnie Glaser）則認為，雖然蔡總統的美國行是為了避免麥卡錫訪台，刺激中共，但倘若此次過境不妥善處理，中方最後仍可能高調展現軍力，美中之間將產生更多摩擦。
總統蔡英文29日即將展開「民主夥伴共榮之旅」，赴中美洲友邦瓜地馬拉、貝里斯國是訪問，去程會過境紐約，並預定在30日於華府新保守主義智庫「哈德遜研究所」（Hudson Institute）的閉門活動中接受「全球領導力獎」（Global Leadership Award）的頒發並發表演說。蔡總統回程則會過境洛杉磯，並在雷根總統圖書館發表演說，期間還會與共和黨籍的美國聯邦眾議院議長麥卡錫會晤，預定4月7日返台。
據《半島電視台》的報導，雖然美國國務院表示：「（蔡英文）這次過境符合美方長期政策，北京沒有理由指鹿為馬，或當作過度反應的藉口。」但國立政治大學外交系副教授黃奎博卻表示，「過去，台灣總統不能在美國公開演講，也不能與美國政界人士公開接觸。」麥卡錫若真的在加州會見蔡總統，將是台灣過境外交開展以來，中華民國總統在美國領土會晤層級最高的美方政治人物。
報導續稱，蔡英文的美國行被廣泛視為麥卡錫訪台的「臨時替代方案」，因為美台雙方都希望避免再度激怒中國，重演去年8月裴洛西訪台後的圍台軍演。
葛來儀也指出，若麥卡錫緊接在裴洛西之後訪問台灣，對台灣沒什麼好處，且若訪問發生在今年，共軍可能會再次舉行大規模軍力展示，強化國民黨口中「民進黨帶來戰爭，國民黨帶來和平」的論述。有鑒於台灣大選將至，這恐對民進黨造成政治傷害。
但台北和華盛頓也不希望因為麥卡錫訪台的取消，讓外界誤以為他們屈服於北京的威脅。因此葛來儀補充，即便麥卡錫會在加州與蔡英文會面，但仍不排除麥卡錫訪台的可能，時間點或許在台灣明年總統大選後。
即便蔡總統主動訪美避免麥卡錫訪台，中國外交部仍對蔡英文的訪美行程表達「嚴重關切」，並強烈要求美方「說明澄清」。外界認為，北京將視蔡英文在美國的演說內容，來決定是否發動類似去年圍台軍演的軍事動作。
尤其川普政府時期的對中鷹派國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo），目前正是「哈德遜研究所中國中心」諮詢委員會主席。龐培歐曾多次力挺台灣，去年訪台時更在推特呼籲美國應該承認台灣獨立。對此，葛來儀也表示，蔡總統這次過境如不妥善處理，可能引發軒然大波，中方最後仍會高調展現軍力，美中之間將產生更多摩擦。
