伊肯伯里：下一個自由主義秩序：大傳染時代呼喚更多的國際主義

作品簡介

【作者】G. John Ikenberry，國際關係以及美國外交政策理論家，美國普林斯頓大學政治與國際關係學教授，韓國慶熙大學的全球卓越學者，並于2016年入選為美國文理科學院（American Academy of Arts and Sciences）成員。伊肯伯裡以強烈批評布希政府的「新帝國主義大戰略」（neoimperial grand strategy）而聞名，是一位較為典型的自由主義者。

【編譯】常佳藝（北京大學）

阮辰陽（復旦大學）

【來源】G. John Ikenberry, 「The Next Liberal Order：The Age of Contagion Demands More Internationalism, Not Less」, Foreign Affairs, Vol.99, No.4, pp.133-142.

期刊簡介

《外交事務》（Foreign Affairs），是由美國外交關係委員會（Council on Foreign Affairs）出版的雙月刊，被認為是美國最具影響力的外交政策雜誌之一。自1922年創刊以來，《外交事務》雜誌發表了諸多開創性的文章，包括喬治·肯南1947年發表的《蘇聯行為的根源》（X Article），以及撒母耳·亨廷頓1993年發表的《文明的衝突》（the Clash of Civilizations）等。根據2019年的期刊引文報告,該期刊的影響因數為3.775，在「國際關係」類別的95種期刊中排名第3。

下一個自由主義秩序：大傳染時代呼喚更多，而非更少的國際主義

The Next Liberal Order:

The Age of Contagion Demands More Internationalism, Not Less

G. John Ikenberry

內容提要

新冠疫情的全球性蔓延暴露了自由主義世界秩序長期存在的漏洞，各國間溝通與合作的缺乏使得危機遲遲未得到有效控制。面臨疫情造成的經濟破壞與社會動盪，作者認為美國需要重塑自由主義世界秩序，不僅要重新領導各國在體現相互依存脆弱性的全球性問題上進行合作，還需注重應對在安全與政治經濟領域來自其他大國的挑戰。美國應「振作起來」（brace up）、及時扭轉戰略方向，並以20世紀30年代的「羅斯福改革」為參考，重塑一個開放、多邊、以自由民主國家聯盟為基礎的自由主義世界秩序。

文章導讀

01

新冠疫情、自由主義世界秩序的碎片化與美國的選擇

早在新冠疫情爆發之前，自由主義世界秩序就呈現出崩潰的跡象：川普的上台使得自由主義秩序的首要贊助商美國將宏觀戰略重心轉向大國競爭；美國開始主動放棄其在公共衛生、貿易、人權與環境保護等領域的自由主義世界秩序領導權；自由民主國家之間的分歧不斷顯現，逐漸失去合作締造全球性規範的能力；其他國家對開放、法治、人權和自由民主等西方價值觀也不再那麼友好。這場疫情作為美國與其盟友在戰後遇到的最嚴重的公共安全威脅與經濟災難，在將上述漏洞暴露出來的同時，成為了壓垮自由主義世界秩序的最後一根稻草。

川普向自由主義世界秩序「開戰」

短期內，民族主義、大國競爭與戰略脫鉤將繼續深化，而美國必須做出選擇：要麼放任以上態勢的發展，放棄領導者的地位，停止為其他國家提供互利的理念與制度框架，正如當今的美國所實行的戰略；要麼借助疫情爆發的契機扭轉方向，充分運用領導者在意識形態與制度設置方面的權力，重塑以民主國家聯盟為基礎，開放包容、促進合作的自由主義秩序。如果美國依然固執己見，美國將會更加衰落，同時國際秩序將回歸到大國競爭的無政府狀態中。因此，在後疫情時代，美國不能躲在自己的邊界之內，而應以史為鑒，參考佛蘭克林·羅斯福政府創設自由主義世界秩序的經驗重塑國際秩序。

02

現代性問題：自由主義國際秩序的弊端與成就

對於美國及其盟友而言，他們面臨的最大挑戰並非長期存在的大國競爭，而是所謂的「現代性問題」（the problems of modernity）。科技革新和工業創造所導致的深度全球性變革，將所有現代社會推入到一個日益複雜且相互連接的世界體系中。各國間的相互依存關係使氣候變化、流行性疾病、金融危機、核擴散等危機能夠輕鬆跨越國界，引發世界範圍內的動盪。如今的新冠疫情便是跨國危機的範例，沒有任何國家能夠獨善其身。

與傳統的威脅相比，跨國危機更加難以預測與管控，現代性的全球危機需要全球性的解決方案。過去的美國領導者意識到，跨國危機需要通過建立跨國聯盟網路和國際多邊機制予以解決。然而，這種努力遭到反對者的質疑：一方面，自由主義秩序在一定程度上要為金融危機與經濟不平等的加劇負責；另一方面，自由主義秩序被認為是軍事干預與戰爭的根源。隨著一些國家未能按照美國期望以「負責任的利益相關者」（responsible stakeholder）身份融入自由主義秩序，自由主義願景逐漸式微。

然而，儘管自由主義國際秩序存在弱點，但其反對者很難提出一個更好的替代方案。與其他替代方案相比，自由主義秩序具有獨特的自我修正能力，這使其制度得以無限趨近於以自決、個人權利、經濟安全與法治為特徵的自由國際主義理想。事實上，這一體系確實帶來了世界範圍內的經濟繁榮與發展，而和這些成就相比，任何缺點都相形見絀。馬歇爾計畫、歐盟的建立、日本與德國戰後的轉型、殖民統治的結束、G7集團對貿易與金融危機的成功管控、80年代以來亞非拉各國的對外開放，以及冷戰的和平結束都得益於自由主義世界秩序。

因此，在這個混亂的年代，美國不能回避自己的責任，而應站出來領導他國，重塑自由主義世界秩序：一個自由民主國家能夠合作共贏、共同管理脆弱性的環境。在這一環境中，美國及其盟友應在共同價值觀的指導下加強信任，採取集體行動，在追求絕對收益的同時防範相互依存帶來的脆弱性風險。

03

羅斯福革命：遺產與啟示

羅斯福的自由國際主義是美國構建自由主義世界秩序的思想基礎。我們可以將威爾遜時期的自由國際主義思想與之相比較：威爾遜及其同代人設想科技進步與工業創造必然為人類創造福祉，認為現代性力量自然通向自由民主，這一觀點被後來的自由主義者引申為「歷史的終結」；然而，鑒於科技進步與工業創造在二戰時煽動了國際暴力與專制主義，羅斯福意識到現代性力量並不直接通向自由民主。因此，羅斯福的自由國際主義宣導消極捍衛民主生活方式而非積極傳播民主觀念。如今的全球流行病與羅斯福時代的大蕭條有著若干相似之處，羅斯福這種針對艱難時代的自由國際主義，對今天的人們有著最直接的啟示。

首先，羅斯福的核心想法是讓自由民主的世界建立在一個更穩固的國內立足點上（solid domestic footing）。在羅斯福所構想的戰後國際秩序中，政府必須有能力為本國公民提供更好的社會保障。國內與國際的新政政策不能相互排斥，而應成為咬合的齒輪，通過「國內的新政」帶動「世界的新政」（New Deal for the world）。

其次，羅斯福的願景產生於對相互依賴與其脆弱性的清晰認知。各國之間的相互依賴關係是一把雙刃劍，在促進世界一體化與多邊合作的同時亦會產生新的脆弱性。具有跨國傳染性的危機不再僅局限于疾病，金融危機、保護主義、軍備競賽與戰爭都可以像傳染病一樣跨過邊界、蔓延至世界的每個角落。強行切斷各國的相互依賴不可行亦不可取，相關國家只能加強對它的管理。在羅斯福的提議下，國際協定、組織和機構等多邊管理制度成為了國際秩序的核心，並為國際合作搭建框架。

第三，羅斯福重新定義了安全這一概念。在美國，大蕭條和新政帶來了「社會安全」的概念，而第二次世界大戰的暴力和破壞帶來了「國家安全」的概念。社會安全著眼於內政，要求建立一個社會安全與保障網路，盡可能地減輕公民的風險；通過提前規劃、政策協調與聯盟構建來塑造安全的國際環境。無論是在國內還是國外，各國政府需要做更多的工作來完成社會安全和國家安全的雙重目標。

最後，羅斯福國際主義的獨特之處在於，它促進了發達的自由民主國家間的安全合作。羅斯福時代的國際主義者將自由社會與安全夥伴關係看作同一枚政治硬幣的兩面，通過領導、塑造一個由國際機構、夥伴關係、扈從國（client states）與地區秩序（regional orders）組成的世界，美國與其民主國家的同伴形成了一個緊密的同盟，共同對抗蘇聯的威脅，而美國則是這一秩序的中心。

大師級建構者：羅斯福於華盛頓特區，1933年

羅斯福的創新與改革成功地塑造了二戰後的自由主義世界秩序，並使得這一秩序保持了幾十年的繁榮。當危機再次席捲世界時，當今的自由主義者必須借鑒羅斯福時代的經驗以再度重建自由主義世界秩序。

04

俱樂部與購物中心：自由主義秩序的反思與重塑

蘇聯的解體與冷戰的結束一度使得「歷史終結」的樂觀情緒蔓延西方，共同敵人的消失減輕了美國與其他自由民主國家的危機感，也因此削弱了美國與其盟友的合作基礎與意願。曾經圍繞著共同的價值觀念緊密合作、協調一致的「民主國家俱樂部」（the club of democracies）逐漸分崩離析，轉變為一個龐大且無序的購物中心（shopping malls）,各國可以在其中挑選它們希望加入的國際制度與機制。由「俱樂部」向「購物中心」的演變一方面使得西方國家之間的聯盟更加鬆散，另一方面使曾經被排除在俱樂部外的國家能夠進入「購物中心」，在特定議題下與自由主義系統合作。在經濟、政治與安全合作相互脫鉤的背景下，這些國家能夠在不把一整套責任、義務與價值觀照單全收的同時，獲取巨大的利益。中國與自由主義體系的互動卻為美國帶來了困惑，美國必須要從中吸取教訓，對過去三十年來自由主義國際秩序的失敗進行反思與修正。

首先，美國要積極重塑「民主國家俱樂部」。在《大西洋憲章》精神的指導下，美國應同其他自由民主國家重新組建一個更加協調一致、功能更強的聯盟。合作的範圍不應僅僅局限于七國集團的盟友，更應酌情擴大範圍，推動澳大利亞、韓國等發達民主國家成為新同盟的成員，以增強多邊主義與自由原則在世界範圍內的影響力。

其二，重塑後的「民主國家俱樂部」可以與以聯合國為代表的多邊國際組織共存，自由民主國家可以在國際多邊機制內與其他國家開展特定議題的合作。例如，在與政體類型無關的諸多跨國議題領域（包括軍備控制、環境保護、全球公共產品管理與流行病防治），開放的國際合作是必需的。因此，「民主國家俱樂部」在人權、安全和政治經濟等議題領域開展內部排外性合作的同時，也需要與聯合國等多邊組織共存、合作，以增強對國際秩序的控制能力。

多邊主義的世界

其三，重建自由主義世界秩序的關鍵之一在於調和國際經濟自由化與國內社會經濟安全這一對矛盾。二戰結束後，「內嵌自由主義」（embedded liberalism）曾試圖通過妥協，達成自由貿易、競爭與社會保護之間的平衡，但這一微妙的平衡很快隨著冷戰的結束而崩塌。近三十年來，隨著全球化的飛速發展，各國間的貿易壁壘被進一步削弱。開放市場在提升效率的同時，也降低了主權國家對本國經濟的控制力，無國界的貿易與投資超越了各國的社會保障體系，反全球化的聲音在全世界各地興起。為改變這一現狀，自由民主國家需相互合作而非「以鄰為壑」，以多邊與非歧視的精神約束國際經濟自由化的邊界，從而管控其對國家社會經濟安全的負面效應。

最後，重建自由主義世界秩序的另一關鍵點在於回應作為美國地緣政治競爭對手、與自由主義世界秩序有所出入的中俄兩國。可以預見，中美兩國的競爭將最終歸結於「哪一種模式更能推動人類進步」這一問題之上。中國提出了中國特色社會主義的發展模式，促使美國聯合其他自由民主國家重建自由主義世界秩序予以應對。

05

結論：「振作起來」

面對自由秩序的衰退與弊病，美國不應放棄任何拯救自由秩序的努力，亦不應將大戰略轉向基於現實主義的大國競爭。獨特的價值觀與領導力使得美國在二十世紀有能力闡述一個開放的、後帝國主義世界體系的願景，也使美國能夠通過頒佈多邊規則和規範，放大其能力並使其權力合法化。轉向大國競爭則意味著拋棄過往的成就與遺產。

除美國之外，沒有任何一個大國能夠鼓勵世界各國圍繞一個開放守序的願景進行多邊合作；但如果僅僅依靠美國的力量，同樣難以支撐自由主義秩序。美國必須加強與其他自由國家的合作，同時「振作起來」，堅守其領導以及主導地位，以重塑自由主義世界秩序。

譯者評述

（一）願景：新冠疫情衝擊下美國需要重塑自由主義世界秩序

新自由主義作為當今國際社會的主流思潮，發源於英美，冷戰之後散佈於世界，並深度嵌入了西方國內秩序和國際秩序，甚至一度被認為是「人類歷史的終結」。然而，近三十年來，新自由主義的諸多局限性逐漸暴露，美國正在失去對自由主義理念的興趣，歐盟的價值觀受到重大衝擊，而新冠疫情則成為了壓死駱駝的最後一根稻草，自由主義世界秩序的愈發碎片化。

美國前國務卿亨利·季辛吉（Henry Kissinger）在《華爾街日報》撰寫《新冠肺炎大流行將永遠改變國際秩序》一文中，指出新冠疫情大流行給世界造成的影響是前所未見的，所引發的動盪會持續幾代人，甚至導致國家間壁壘的再現。曾經的樂觀情緒不復存在，越來越多的學者開始探討，在後疫情時代，自由主義原則主導國際秩序將會何去何從。

有學者抱有較為悲觀的觀點，認為自由主義削弱邊界，導致主權國家對於病毒的免疫能力被嚴重削弱。新冠疫情有力地提醒我們，基本的政治和經濟單位仍然是民族國家，危機之後的全球化進程將進一步衰退。陸克文（Kevin Rudd）等諸多學者都指出，國際社會的制度化合作程度將降低並向無領導狀態過渡，自由主義世界秩序將難以為繼。

但，依然有學者對這一秩序充滿信心，認為自由主義秩序在受到挑戰，但人們並不需要拋棄自由主義模式。按照歷史終結論的提出者，法蘭西斯·福山（Francis Fukuyama）的觀點，面臨公共危機時，國家能力是比政體更加重要的因素，抗疫的失敗並不意味著政體的失敗；自由主義秩序存在問題與矛盾，但這一矛盾並非無法解決。「民主、資本主義與美國以前已證明有能力進行變革與調試，而這次他們需要從帽子裡再拿出一隻兔子（pull a rabbit out of the hat once again）。」

本文作者的觀點顯然更接近於後者，他明確地指出，儘管新冠疫情對自由主義秩序造成了衝擊，但回顧歷史，自由主義秩序所帶來的成就遠勝於其劣勢，其優越性是毋庸置疑的。危機既代表危險，亦代表機會，西方國家無需拋棄自由主義模式，而是借助這一機會，重拾社會責任、公共利益、對於相互依存關係的管控以及「民主國家俱樂部」的建設。作者的觀點並未僅僅停留在口號層面，而是提出了清晰明確的操作路徑。

在這一過程中，作者認為美國必須要借鑒羅斯福時期的經驗與遺產，及時放棄目前以大國競爭與戰略脫鉤為主題的大戰略，並通過孤注一擲的努力實現轉向，恢復與重塑開放、多邊的國際秩序。而在國際秩序轉型與重構的過程中，美國應該「振作起來」，站在舞臺中央協助整個世界實現民主、自由市場、個體主義以及法治等西方價值觀。

然而，儘管存在諸多的相似之處，但與羅斯福新政時期相比，社會環境與國際秩序發生了非常巨大的變化，羅斯福時期留下來的思想與遺產在多大程度上能夠應用於後疫情時代、作者的構想是否具有足夠的可行性、美國是否仍有充分的領導力建立新同盟，均需要時間的進一步驗證。但毋庸置疑的是，新冠疫情暴露了新自由主義政體的局限，新自由主義原則主導的國際秩序也將不可避免地繼續衰落，疫情將重塑國際秩序與權力格局。在後疫情時代，國際秩序將更加多元，不同發展路徑之間的競爭將為未來的國際秩序帶來新的不確定性。

（二）現實：新冠疫情暗示國際秩序的不可逆轉變

本文最大的問題在於對新冠疫情於國際秩序影響的討論淺嘗輒止,反而老調重彈自由主義系統的團結。根據作者的論述，自由主義世界秩序有兩大組成部分：

第一，在與政體類型無關的全球治理領域宣導開放性的國際多邊機制；

第二，在自由民主國家與其他國家的利益與價值觀衝突的領域（例如人權與國家安全領域）建立排他性的自由主義系統聯盟。新冠疫情是一種跨國威脅，屬於全球性問題；新冠疫情背景下醫療用品的生產與貿易也受制於既成的全球產業鏈，因此各國在處置新冠疫情方面是相互依存的；因而，提供足量國際公共產品供給以應對相互依存導致的全球性問題才是關鍵所在。

就美國利益而言，新冠疫情是在上述自由主義世界秩序的第一層含義上提醒美國，需要通過主導國際公共產品供給的方式，建立跨國多邊機制以鞏固自由主義世界秩序的領導權。然而，文中所謂美國應捍衛自由主義世界秩序中自由民主等價值觀，以及對「中國威脅」的描述，使論述完全偏向自由主義世界秩序的第二層含義，而這些均與新冠疫情沒有關聯。因而，實際上本文變成了「借新冠疫情這一熱點重申符合美國狹隘利益的、意識形態化的自由主義系統宣言」。

以下，我將圍繞新冠疫情與國際秩序兩個關鍵字，對新冠疫情之於國際秩序的影響表達自身見解。

一方面，新冠疫情在全球的蔓延揭露了兩大事態：全球國際公共產品供給不足的現狀以及國家能力對國際公共產品供給的影響。此次疫情導致全球個人防護裝備（包括口罩、醫用手套與醫療服）需求激增，供給呈現嚴重不足的情況，僅美國國內N95口罩月供給缺口就達2.9億隻，占總需求量的72%；而且，關稅壁壘與出口限額進一步阻塞了產品供給的分配。

針對以上現狀，中國在解決這一全球性問題上具有更強大的供給能力。據統計，2018年，中國分別占全球口罩、醫用手套與防護服出口額的50.4%、9.7%與41.0%，其中口罩與防護服出口額世界第一，醫用手套出口額世界第三；相比之下，美國僅占全球口罩出口額的5.3%，位列世界第三，其醫用手套與防護服的出口額占比甚至未進入前三。

因此，在與此次疫情有關的個人防護裝備方面，中國是最主要的裝備出口國。這表明國家能力（以生產力為表現）對一國處置新冠疫情及提供國際公共產品能力的重要作用，而這一點卻被本文忽視。

另一方面，新冠疫情既提示了美國領導國際秩序正當性的根基正受到動搖，也暗示了國際秩序可能將發生根本性轉變。在這裡需要首先明確的是，國際秩序受到新冠疫情影響只可能轉變而不可能瓦解（本文在這一點上與評述者達成共識）。自由貿易與海外投資讓位於貿易保護主義與經濟民族主義，如此「以鄰為壑」的國際無秩序之所以不可能，是因為全球化帶來的相互依存使得任何一個國家都無法僅憑自身資源與生產能力抗擊疫情。在此基礎上，我們再來討論國際秩序的可能性演變。

美國領導自由主義世界秩序的正當性主要來源於三方面因素：硬權力、軟權力與外源壓力。第一，硬權力作為美國維持國際秩序的權力基礎，其重要性不言而喻。此類權力主要體現在軍事實力、經濟實力以及結構性權力之上，屬於物質性權力。

第二軟權力意謂一國在文化、意識形態與制度方面的吸引力，美國在自由主義世界秩序中強調開放、法治、人權與自由民主的價值觀，就是一種軟權力，特別是一種意識形態權力的運用。美國應用意識形態權力的目的，是使其盟友自願服從于美國的領導，從而合理化美國對安全、生產、金融、知識等領域的支配權並獲得領導者的聲譽與威望。

第三，美國需要外源壓力才能合法化其主導的自由主義世界秩序，壓力的大小與性質可能會影響其主導自由主義世界秩序的效果。回顧歷史，在二戰及戰後自由主義世界秩序的初創階段，美國所面臨的外源壓力是破壞和平的極權主義與經濟相互依存所致的脆弱性，因此在美國主導下建立了UN、WB、IMF與GATT以保障國際和平與經濟穩定；冷戰時期，美國受到蘇聯集團施加的外源壓力，得以鞏固自由主義系統內部進行結盟，從而使自由主義世界秩序走向成熟；後冷戰初期，蘇聯的突然解體使美國成為唯一的超級大國，在失去外源壓力的情況下，國際合作正如本文所言呈現出人文、經濟與安全領域的「分類清算」，各國都可以自主選擇專門性的國際合作機制，自由主義世界秩序開始分崩離析；近十年，隨著中國與俄羅斯等國的崛起，美國及其盟友再次受到外源壓力，促使本文作者強調在壓力之下美國重塑自由主義世界秩序的必要性。

然而，美國是否能夠繼續承擔自由主義世界秩序的領導者責任，關鍵在於它是否有足夠的領導能力與意願。霸權國家能力與意願的衰退符合「霸權自耗、霸權必衰」的規律，這一規律由以下三點所致：

第一，市場競爭機制下經濟力量的格局變化要求對政治權利進行再分配；

第二，隨著產品數量增加，單位公共產品的邊際收益遞減而邊際成本遞增；

第三，霸權國必須忍受其他國家的「搭便車」行為。

因此，新興國家的經濟發展導致對國際權力地位重新分配的要求、美國承擔公共產品供給的邊際效益遞減以及美國日益無法忍受盟友或其他國家利用國際制度「搭便車」的行為（例如盟友不承擔應有的防務責任），這些因素都將降低美國的領導能力與意願。當前美國退出一些國際組織的舉動，尤其是退出世界衛生組織的行為，正是其領導能力與意願下降的反映。

若美國領導自由主義世界秩序的能力與意願持續衰退，國際秩序將會發生系統性轉變。從權力均衡而言將是單極向多極的轉變，而從國際秩序而言對應的是從全球性霸權穩定到區域性後霸權合作的轉變。霸權與合作之間的關係既非充分也非必要，後霸權時代的合作也是可能的。理論上，在集體行動理論中，雖然在大集團中每個成員都不願承擔公共產品的供應，但在小集團情況下，每一個成員可以通過行為監督、戰略互動與重複囚徒困境博弈來培育合作，共同提供公共產品。

現實中，20世紀70年代發達消費國建立的國際能源機構對於石油儲備的非正式安排，就是後霸權時代發達經濟體合作的典型案例之一。當前中國在國際疫情防控上也與一些國家和地區達成合作意向，例如成功舉辦東盟與中日韓（10+3）抗擊新冠肺炎疫情領導人特別會議與中拉應對新冠肺炎疫情特別外長視頻會，都是特定議題內區域合作的體現。

綜上，新冠疫情對國際秩序的啟示在於，國際秩序的領導者需要有供給公共產品能力與意願，而承擔領導責任的，既可以是全球性霸權國家，也可以是在特定區域與議題範圍內相互合作的非霸權大國集體。

文章來源：【国际秩序】伊肯伯里：下一个自由主义秩序：大传染时代呼唤更多的国际主义 | 国政学人 第482期 – 知乎 (zhihu.com)