國戰會論壇/周忠菲》布林肯中國之行——拜登對外政策的政治背景

文/周忠菲

6月18日至19日，美國國務卿布林肯到達北京釣魚台國賓館，中美舉行了高級會談。會後，中美雙方表達了致力於「穩定」中美關係的願望。布林肯稱這次訪華基本實現了美方所設定的有限目標。但中美在改善軍事交流方面的對話機制，仍未恢復。

西方媒體強調，布林肯是帶著「無意同中國發生衝突」的態度，進行對北京的訪問，成果是建設性的。強調「雙方表示將落實兩國元首在G20巴厘島會晤時達成的共識」，具有正面效應。意味著中美接觸，避免衝突，確實讓世界「鬆了一口氣」（《華爾街日報》對巴厘島會晤報導用語）。

除主流評論外，其他不同的聲音如：布林肯的表態並不一定完全能代表全體美國政界的態度；布林肯訪華是策略之舉，不代表美國對華戰略出現改變，如布林肯到北京前與日本外相通話，美國總統國家安全事務助理蘇利文16日在日本東京與日本、韓國、菲律賓三國國家安全顧問會面，討論印太安全。更加極端的輿論認為，布林肯訪華並不意味中美關係將出現重大突破。此行表面上為了管理和控制中美緊張局勢，實際主要目的是為了應對即將到來的2024大選，北京之行看起來是行政範圍的常規操作，所起作用，是向跨國財團「募集對拜登競選的金融支持」。

本文認為，分析和判斷拜登政府對華政策需要在形成其政策方面，從總的社會和政策背景出發，只有在這樣的範圍內加以考察，結論才能接近事務的發展方向。對布林肯的中國之行與拜登對外政策的政治背景之間的關係，嘗試做如下分析。

一、 美國不會拆除「中國威脅」

按照定義，美國對外政策是公共政策的一種形式，是國家行政部門處理對外事務過程中出現的現象，是處理美國同世界其餘部分的關係。此外，對外政策也與對內政策，即國內政治密切相關。與之相對的另一種理論則主張，「政治不超越國境」。強調美國對外政策的執行，「或多或少」地與國內「政治舞台」無關。這是一種「猶抱琵琶半遮面」之說。

從前者的視角觀察，拜登執政三年來，其對華政策，似乎受到一種特別的邏輯支配，這就是以一種極端形式，把注意力集中在美國對外政策中，採取行動時的外部力量和外部事件的作用方面，而極力迴避國內政治具有的強烈影響。具體說，拜登政府提出的，所謂外部存在 「中國威脅」這一社會背景，支配了美國對華政策的形成和執行，這也是美國對台政策的背景。「中國威脅」，成為拜登政府對華政策的突出特徵（是對特朗普對華政策的繼承與發揮）。

回到布林肯中國之行。一方面，布林肯強調美國執行一個中國政策的長期性，在宣稱「反對台獨」，主張和平解決的同時，迴避台灣問題。總統副助理兼印太事務協調員坎貝爾（Kurt Campbell）表示：「從古巴到台灣海峽」，美國將在地緣上與中國「激烈競爭」。可見美國也不會拆除「中國威脅」。

二、如何看待美國大選因素

美國歷史表明，歷屆政府對外政策，無不受到國內政治的強烈影響，其中，全國大選就是最顯著的例證，川普執政時期，對此已有淋漓盡致的表現。

拜登執政以來，幾乎所有美國外交政策制定機構，包括經濟和軍事部門，都認為美國的影響力處於衰退之中，同時又「眉毛鬍子一把抓」，把美國政治的危機與美國的衰落，都連結於「中國威脅」。

現實中，「中國威脅論」推進受阻，美國國內危機也越來越嚴重。民主黨也走到2024大選的關口。從選舉策略看，拜登政府對待2024大選，開始出現不僅強調對外政策要重視外國因素，也強調要重視和突出國內因素的傾向，如對國內經濟問題，對美國與中國「脫鉤」造成後果的討論等。說明中美會談與美國大選因素是有關聯的。

調整美國與中國的關係，已經成為拜登政府對外政策的一部分。但要把作為國外因素的對華政策調整與美國國內政治因素的相互作用，以及如何形成民主黨的外交政策表述清楚，對拜登政府目前的處境來說，非常不易。

一方面，中美關係的緩和成為世界高度關注的目標，這一事實說明，美國的「中國威脅論」，不再符合地區形勢的需要。另一方面，拜登政府選擇「緩和中美緊張情勢」，對美國國內政治將產生怎樣的影響，對過去兩黨都以「打擊中國」作為外交「得分」的政策背景，又會產生怎樣的政治衝擊？這是拜登政府對外政策在此「悖論」下，需要進一步權衡的。從國內、國外兩個因素對對外政策的影響看，應該說，布林肯出訪中國展現的中美接觸政策，明顯具有內外因素兼顧的考慮。這有可能成為拜登參加美國大選的特色。

三、拜登政府對華政策領域中的三大問題

第一，對贏得大選而言，民主黨對外政策執行中，國內因素與國外因素的相互作用，產生的政治後果，是同等重要的。但如何執行，仍有疑義。拜登政府內部還需要進一步達成共識。特別是在內部力量與外部力量的相互作用這個問題上，自川普時期以來，美國對外政策中存在的重大分歧，「非一日之寒」。

第二，總統個人與政治制度的相互作用。從觀察看，拜登個人執政的風格，對總統權力的解釋以及總統與其團隊的關係及其作用的理解，民主黨保持非清晰化，或模糊化的策略。從這個角度看，布林肯訪問中國，一定程度上表明，拜登在2024年選戰中，將尋求突出現任總統尋求連任，作為對外政策最重要參與者，以及決策者的作用。包括運用對華政策的策略調整，實現民主黨的政治目標。

第三，美國對外政策中，民主、人權等意識形態利益和國家戰略目標，在制定美國對外政策中的關係，拜登如果連任，將如何把握？具體到對華政策上，最突出的就是台灣問題。目前，拜登政府採取迴避的立場。這也是去年八月裴洛西訪台後，中美軍事交流中斷、香格里拉會談、中美軍事僵局仍然未解的政治背景。

四、結語

布林肯中國之行，應從拜登政府對外政策的政治背景進行分析。結論是美國不會輕易拆除「中國威脅」。但從美國內政的角度看，布林肯中國之行，也揭示拜登政府需要與中國打交道，需要利用中國因素，緩解美國對外政策中，在國內因素和國外因素之間，糾纏不清，處於「悖論」的政治處境。

中國國家主席習近平在與布林肯會見時指出，世界在發展，時代在變化。指出世界需要總體穩定的中美關係，中美兩國能否正確相處，事關人類前途與命運，中方媒體《人民日報》用「語重心長」給予評價。

（作者周忠菲為上海台灣研究會研究員，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）