國戰會論壇/古明章》美、日、中建立軍事互信機制 兩岸呢？

文/古明章

中國國防部長魏鳳和在2021年底與日本防衛大臣岸信夫視訊通話，雙方聚焦在亞太地區形勢、台灣、南海等議題。值得注意的是雙方同意就釣魚台等島嶼的緊張情勢設立「官方熱線」，為建立軍事互信機制邁向第一步。

同一個月，中、美兩軍人員在2021年12月也以視訊舉行年度海上軍事安全磋商機制會議，雙方就當前中、美海空安全形勢進行交流，共軍表達，美軍長時間、高強度向中國抵近偵察演訓，頻繁實施「侵權挑釁行動」，是導致中、美海空軍事安全問題的根源。雙方就當前中美海空安全形勢進行交流，對「中美海空相遇安全行為準則」執行情況進行評估，並且進一步討論改進中、美兩國間海上軍事安全問題的措施。

確保東海穩定 雙方管控風險

中日兩國聚焦在東海和釣魚台領土問題，魏鳳和指出，中國將堅定維護領土主權和海洋權益，雙方應著眼兩國關係發展，努力維護東海局勢穩定。中、日國防部門應加強高層交往和務實合作，進一步拓展海空聯絡機制內容，採取共同管控風險，並防止矛盾升級。

岸信夫贊同雙方要加強交流與合作，對兩國外交關係和維護地區穩定將有重要意義，中、日國防部門及早設立熱線非常重要，並對中國海警船在日本尖閣諸島（即釣漁台列嶼）附近海域的活動表達嚴正關切。希望藉由加強戰略溝通和危機管控，推進海空聯絡機制直通電話建設等方面工作，構建更加平穩的日中關係。

中、日防長會溝通建立「軍事互信機制」，是朝向推動「信心建立措施」（Confidence-Building Measures, CBMs）建構的第一步，這種措施源自1970年代中期從歐洲開始到1990年代起向亞太地區逐步擴延，是指敵對國家或團體之間在經貿、軍事、文化等方面的交流與合作，成功地舒緩緊張的對立關係，隱然成為建構區域安全的主軸。

信心建立措施具有範圍不拘及限制較小，且無法律強制約束力、單方善意帶來雙邊互惠等特點。而「軍事互信機制」是「信心建立措施」的一種重要施行手段，為敵對國家或鄰近國家間透過區域組織或訂立協定，以建立聯繫管道、預先公布軍事訊息、制定查證制度等方式，增進了解，避免擦槍走火，確保區域和平與穩定為目標。信心建立措施具體包含宣示性措施、透明性措施、溝通性措施、限制性措施、驗證性措施及海上安全救援措施，其基本概念是要避免衝突、建立信任及確保和平大局。

軍事互信機制 大國鬥而不破

今年是日本和中華人民共和國外交關係正常化50週年，日本首相岸田文雄在新年表示，在急速升高的嚴峻及複雜國際情勢中，他將正式展開「領袖外交」，其外交理念是推動以兼顧理想和現實、重視普世價值與致力解決全球性議題、堅守日本人民生命及生活為三大支柱的「新時代現實主義外交」，普世價值是理想，而解決全球問題、確保人民安全是現實，而其中日本和美、中之間的三角關係更是重中之重。

日、中管控衝突建立軍事互信機制，是實現岸田文雄外交理念的作法，反觀台海兩岸之間儘管自1980年代末期蔣經國總統透過開放探親、觀光、經貿與文化交流，逐步建立半官方的連繫管道，但確保管控衝突的軍事互信機制仍付之闕如。

至於中、美軍事互信機制源於2013年6月習近平和美國總統歐巴馬會面，達成關於中美兩軍建立重大軍事行動相互通報機制和海空相遇安全行為準則的共識，兩國國防部就上述「兩個互信機制」展開積極溝通並於2015年簽署，2018年於川普總統時期發生中美貿易戰，雙方關係緊張，但兩國國防部長仍見面溝通，就同意兩軍保持各層級交往並加強機制性對話，增進了解，降低風險。兩軍也承諾就建立《危機預防溝通框架》保持連絡，並致力於落實「重大軍事行動相互通報機制」和「海空相遇安全行為準則」兩個互信機制。

兩岸關係緊張 如何避免衝突

日本、美國都與中國希望建立軍事互信機制，而對立中的兩岸政府應如何發展軍事互信機制，早在2000年陳水扁在競選總統時即在「中國政策與國防白皮書」中提到構想，他主張兩岸之間除了可就簽訂和平協議事宜進行磋商外，也希望能從人員互訪、演習告知、建立熱線、海上救援等措施先做起。2004年大陸國台辦也透過新華社發表對台聲明，提出「正式結束兩岸敵對狀態、建立軍事互信機制」的呼籲。但陳水扁時代末期致力正名制憲、入聯，此議題即無法討諸實行。

而2008到2016年，馬前總統任內，兩岸關係和緩，各界都對促成軍事互信充滿期待，當時學界辦了一系列關於建立軍事互信機制的研討會、論壇，提出許多建議，供政府參考。但兩岸之間當時多著眼於低政治性的經貿交流，在2014年太陽花運動後，馬政府聲望重挫，更不敢提出建立軍事互信機制，

據中共解放軍少將朱成虎曾表示，在馬英九執政時期，兩岸曾有意派軍人互訪，協商兩岸軍事互信問題，但遭到美國阻止告吹。在台灣問題上，他指出美方畫下5條紅線，包含有第一兩岸不能建立軍事互信機制、其次是兩岸在南海問題上不能聯合，對付其他聲索國家、第三是兩岸在釣魚台主權問題不能聯手對付日本、第四是兩岸不能就軍事技術交流、第五兩岸退役將領的交流不能夠常態機制化，這項訊息遭到馬英九辦公室承認，然而兩岸關係在馬總統卸任後，交流緊縮，軍事互信機制更是遙不可及的議題。

2016年民進黨勝選執政後，發生海軍金江艦雄風三型反艦飛彈誤射事件，當時是蔡英文政府剛上路，外界關切兩岸是否應在現行溝通聯繫機制外，另建構包括軍事互信機制等溝通管道，陸委會表示，軍事互信機制事涉敏感，在國內仍然無共識下，現階段不存在推動的條件。

隨後這幾年軍事互信機制之議束之高閣，因為不承認「九二共識」，連海基、海協會的準官方協調機制都停擺，在2020年李大維出任總統府秘書長後，海基會董事長懸缺，已經一年多沒有人接任。

蔡英文總統在2022年元旦文告中表示要提醒北京當局，不要誤判情勢，更要防止內部「軍事冒進主義」的擴張。她強調「軍事絕對不是解決兩岸分歧的選項。軍事衝突將衝擊經濟穩定。各自努力照顧好人民的生活，安定社會民心，兩岸才會有空間和氛圍，以和平的方式，共同面對問題、共同尋求解方。這也會讓區域的緊張情勢有所緩解。」

民進黨政府既然提出希望以兩岸和平解決問題，但兩年前蔡總統的元旦文告中已表明「九二共識」正在掏空中華民國，意即在民進黨、共產黨持續毫無共識基礎下，兩岸不但未能像日本、中國先「擱置主權爭議，求同存異」，也未能像中、美間常態性的軍事安全協商，這顯示要朝向建立軍事、政治安全互信的目標，仍有很長一段路要走。

（作者古明章為台灣國際戰略學會研究員、博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）