國戰會論壇/陳金芳》原來大家都怕葉爾辛效應
文/陳金芳
近日新竹市長林智堅提出新竹縣市合併，有關行政區重劃的構想，有如潘朵拉的盒子一般，一口氣通通出了爐。包括：林為洲和徐耀昌提出竹竹苗合併的構想，有志參選基隆市長的謝國樑表示基隆應該併入大台北，前彰化市長邱建富也認為彰化應該成為直轄市。關於中央與地方關係也有不少人提出意見，包括：新竹市議員李妍慧提出地方公投讓民眾決定合併與否，蔡壁如也提出修正財劃法的概念，陳明文更提出統一地方行政區劃與鄉鎮市長官派的主張。如此這般，地方自治這種冷門議題一瞬間就熱門了起來。
當然，林智堅倉促提出大新竹合併的主張，再加上柯建銘的強推，其中隱含的政治動機也飽受批評。但話要說回來，如果沒有林智堅打開政策窗，行政區重劃也不會被討論。事實上，行政區重劃這個一直沒有解決的問題，在民主化之後反而更難解決，因為中央政府很怕地方首長權錢集中、過度膨脹所帶來的葉爾辛效應。
葉爾辛效應是中央地方關係的死結
蘇聯晚期由於戈巴契夫倡導改革與開放，蘇聯底下的十五個加盟國都取得了更大的自主權，其中包括葉爾辛領導的俄羅斯。俄羅斯作為蘇聯底下面積最大、人口最多與資源最豐的加盟共和國，立刻威脅到戈巴契夫的地位。結果在八一九政變後，葉爾辛憑著反政變的作法與立場擄獲人心，戈巴契夫的地位一落千丈，成為戈巴契夫被逼辭職與蘇聯瓦解的原因之一。
台灣後來走向直轄市長與省長民選，在宋楚瑜擔任首屆民選省長期間，葉爾辛效應的傳聞再度浮上檯面，認為台灣省擁有中華民國的大部分面積與財政資源，因此成為後來李登輝推動凍省的主要原因，也導致後來宋楚瑜和李登輝失和、退黨、參選總統。而其後宋楚瑜參選總統的得票數，更被認為是葉爾辛效應的證明。
葉爾辛效應嚴格說來是個迷思，也並不難破解。葉爾辛領導的俄羅斯當時才剛剛開放總統直選，俄羅斯其他構成共和國的地方自治還沒有順利推動，如果葉爾辛也面對其他地方首長、甚至於強而有力的議會制衡，葉爾辛未必能夠如此呼風喚雨。
另外，葉爾辛效應凸顯了在行政區劃與財政劃分的不合理下，可能導致的政治失衡，祇要理順中央與地方的行政與財政關係，就可以徹底解決。很不幸，葉爾辛效應的迷思卻長期盤據在各國的中央政府，成為中央與地方關係的死結，其中也包括台灣。
台灣不斷出現小葉爾辛
台灣雖然推動地方自治，但有關中央與地方關係與地方行政區劃的調整，長期缺乏章法，也缺乏居民的參與。新竹縣市分治就是這樣的產物，造成新竹縣市之間都市計畫的不一致，一直困擾著新竹居民。
經過民主化進程，雖然直轄市市長與省長得以由民選產生，但牽涉到中央與地方財政關係的財劃法卻一直沒有修正；凍省之後，省屬的稅捐又直接被劃為中央稅捐，變成中央既抓錢又抓權，地方政府只能仰賴統籌分配稅款和開發土地稅收來應急。
偏偏直轄市與一般縣市在稅收分配上又不平等，不但困擾地方政府首長，也讓各縣市居民受苦。而擁有最多資源的北高兩市首長，便手握與中央對打的資本，換言之，去了大葉爾辛，來了小葉爾辛。
馬英九任內推動的台中、台南與高雄縣市合併升格，以及台北縣改制新北市，表面上紓解了台中縣市與台北縣長期以來二等公民的情緒，但其實是「眾建諸侯已少其力」，政治焦點固然不再集中於北高兩市的首長，之後來甚至連桃園市都告升格成功，讓台灣成為擁有六個直轄市的怪現象。
而且由於對地方制度法檢討不足，財劃法也沒有翻修，導致六都分食大部分的統籌分配稅款。而縣市升格為直轄市後，鄉鎮市長改為區長，由民選改為官派，作為公務人員的區長自然無法對抗市長，使得市長缺乏了來自地方的權力制衡。
換言之，有多少直轄市長，就會出現多少小葉爾欽。這就是侯友宜與盧秀燕可以不受制於地方民意，並且不但可以培養自己的人馬，還可以和中央對幹的原因，至於柯文哲的狀況就不提了。觀察這次防疫政策中，中央與地方不同調的狀況，恰恰就是直轄市制度下的小型葉爾辛效應。
林智堅與柯建銘大肆推銷新竹縣市合併升格，之所以遭到反彈，就是唯恐產生第七個小葉爾辛，不但會分食掉地方統籌稅款，還會出現一個讓柯建銘成為地下市長的直轄市。在當前地方制度法與財劃法沒有檢討的狀況之下，類似邱顯智等人的憂慮是的確會出現的。
葉爾辛效應是中央集權政府的心魔
台灣雖然號稱走向民主化，但是中央集權體制不變，中央與地方政府的治理模式卻走向集錢集權，甚至於還要廢除基層的鄉鎮市政府。殊不知，一旦鄉鎮市政府沒有了，地方首長就更加可以肆無忌憚，也更可以直接和中央對幹。中央政府越是集權，地方政府就越容易出現葉爾辛，這是中央集權下的心魔。何況葉爾辛還是中央集權體制培養下的產物。
想要化解葉爾辛效應，就是中央要學會放權，除了要重新檢視中央與地方的財政劃分之外，要讓直轄市下的各區成為地方自治體，給予地方自治，之外，縣市合併等重大議題也應該以公民投票決定，促進人民參與，減少菁英的政治壟斷。
「破山中賊易，破心中賊難」，合理的中央與地方制度安排，才是破除葉爾辛效應心魔的不二法門。
（作者陳金芳為台灣國際戰略學會研究員、博士，本文為國戰會專稿，授權《優傳媒》與《洞傳媒》同步刊登）
