促和…拜登對印太戰略的繼承與轉化

文/張明睿

一、美國在南海立場的轉變

12月17日彭博社發表了「麻煩的水域」文章，這個水域指的是「南海地區」，自川普上台之後，美國以「自由航行」的姿態，增加了海、空軍自由航行與飛航的力度，而在2019年、2020年的頻率更是急速增長。

美國在南海水域加大了軍事活動，象徵著美國意識到中國在南海的行動，已經形成權力擠壓的趨勢，美國國務院將此趨勢，視為中國在南海地區「單邊統治」的政治慾望。

美國對南海的警惕，反映出，美國兩個心理，一是美國擔心在此區域制海權的失落；二是美國在此區域政治影響力的衰退。7月13日美國國務院發表了「美國在南海海上要求的立場」，指出中國對南海資源的控制與霸凌行動完全是非法的。這樣的聲明，已經拋棄了美國長久以來在南海不持立場的態度。

正如詹姆斯史塔來迪(Admiarl James Stavridis)所說，「南海終將成為巨型地緣政治議題的決定性關鍵，美國必須將它視為21世紀一個至關重要的海上活動區，我們如果將它讓給中國，我們的全球戰略會失敗。」美國對南海立場的轉變，一方面是中國力量的擴張，二方面則是避免「全球戰略」的坍塌。

二、三層次結構化南海力量

美國大選過後，拜登以306張選舉人團的票數，確定為46屆的總統，但離1月20日總統交接底線日期，還有1個多月的川普任期，白宮為了避免川普主義政策斷裂，加速了結構化塑造行動，在西太平洋地區，印太戰略成為地緣戰略的核心，南海水域則成為印太戰略的重心所在。 近一年的觀察，美國在西太平洋地區的行動，已經呈現三個面向。

(一)、美國軍事力量在地區存在的重塑

美國海軍部長肯尼思•布雷思韋特Kenneth J. Braithwaite在參加一場研討會時聲稱，美國將在印度洋和太平洋交界處(國際換日線)重新建立第一艦隊。…該艦隊的部署地擬定在新加坡」。新加坡在11月18日表示，並未與美方有過任何討論。但在12月3日美國ABC新聞指出，「布雷思韋特向參議院委員會作證時，確認他已經為組建該組織做好了準備。…他(布)的秘書回答夏威夷州參議員Mazie Hirono的問題說，(他)已經決定將艦隊帶回。」

除此之外，美國還在強化制海權的總體能力，2015年3月美國三大海洋軍種─海軍、海軍陸戰隊、海岸防衛隊─發表了《21世紀海權合作戰略》，這份戰略的主旨「是將海洋世界整合納入更廣的地緣政治範疇，以創建21世紀安全。」

如今，這一份計畫，已經在2020年12月17日以《海上優勢：以整合全方位海上力量致勝（Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power）》發佈，正如梅根埃克斯坦(Megan Eckstein)所說，「(美國)海軍將發展我們，提供聯合部隊和艦隊指揮官的能力和部隊，以使他們有能力抵抗對手的侵略，抵抗灰區競爭並贏得勝利，如果威懾失敗，那就是衝突。」

正如冷戰歷史的重演，美國在「1986年由於蘇聯海軍迅速擴張，對美國形成威脅下，美國海軍與陸戰隊發表《海洋戰略》，旨在運用海洋兵力加上姊妹軍種與盟國兵力，以有利條件結束戰爭。」

海上優勢報告，主要針對的對象為俄羅斯與中國。美國將海軍、海軍陸戰隊、海岸防衛隊三個單位整合，也就是面對中國的海軍、海警、海上武裝民兵而來，威懾不成，衝突不懼，決心似乎很堅定。

(二)、聯盟力量的再造

美國深知經營西太平洋區域的戰略控制，必須得到聯盟支持，但是在南海水域的相關國家或是東協組織，對於有針對性的行動與協定，都是抱以高度的警覺，致使印太戰略推行至今，似乎差強人意，主要的原因，是川普對於同盟關係的態度，在美國優先的主張下，顯得矛盾重重，美國失去了承諾的誠信，也失去了可依賴度。

如今域外國家，包括英國、德國、法國相繼表達，要向太平洋地區派遣海上軍事力量，加入美國巡弋第一島鏈與南海的任務，這也是希望能夠用用外力，引起域內國家對西方國家的再度依賴。而印太戰略的發展，也可能會形成美、日、澳、德、法、英、紐西蘭、印度的聯盟行動。問題是德、法、英遠在歐洲，澳洲如今也陷入中澳衝突的場景，而歐洲國家是否能支持長期戰略的遂行，都是有待觀察。

(三)、以南海為中心的內海行為

2018年以來，美國在台灣海峽、南海行動，不可不謂積極，經過兩年來的行動，發現對抗中國，單憑美國自身的力量是不足的，以往經濟靠中國，軍事安全依賴美國的氛圍轉變了，如果要能進一步權力平衡，更要介入各國更基礎的安全操作，美國的瀕海艦與海岸防衛隊便能起到這個功能，參與南海聲索國的海岸、海上資源、捕魚權的維護。這實際上便是以南海為中心的內海行為的運作。

例如，美國國務卿蓬佩奧在訪問印尼時指出，「期待美和印尼在海域安全議題展開合作新模式。」此新的模式，除了加強軍事交流與合作外，同時也是指印尼在南海那吐納島嶼的護漁活動。印尼外交部長，雖然歡迎兩國之間的海上安全合作，但同時也「提醒彭佩奧注意印尼外交政策的『自由獨立』性，暗示印尼不願捲入美、中角力」。

這裡便看到美國派出瀕海艦艇與海上防衛隊的功能與企圖，也就是希望能與南海聲索國切實地結合，在南海水域，借用國家主權的身分與內政視域(非軍事行動)形成對抗的支撐，這種操作方式，是具有吸引力的，尤其是越、菲、印尼等國家。

三、拜登南海政策具有繼承性

拜登對於南海態度，可以將南海視為亞太的一部分，他在〈世界日報〉說道，「我們是一個太平洋強國，將與盟友並肩，增進我們在亞太地區共享的繁榮、安全與價值。」

聯盟戰略是他在西太平洋的基調，自由航行(FONOP)仍是主要的策略，拜登提名的安全顧問傑克蘇利文（Jake Sullivan）表示，我們應該投入更多的資產和資源，並與我們的合作夥伴一道擁護南海的航行自由。事實上，經過兩年來的自由航行，進行威懾行動，是無法有效的達到權力平衡的目標，這也是川普在南海要轉化「內海式行動」設計的根由。

拜登面對川普結構化的南海布局，前兩項政策難有調整空間，唯獨尚在推展的內海行為操作，受到區域的「不選邊站的態度」，經濟一體化進程，與美國自身內政的關注，是否能進一步推展，尚待觀察。 拜登對於台灣的關注，曾提及要「深化與台灣這個居領先地位的民主政體、主要經濟體，以及科技重鎮的關係。」但是對於地緣戰略的角色，並沒有進一步的提及。卻有傳來敦促兩岸接觸交談的「促和」訊息，台灣面對拜登在西太平洋的政策發展，實應有所準備與應變。

（作者張明睿/台灣國際戰略學會研究員、博士，本文為國戰會專稿）