美國是否應該削減對台灣和南海的承諾？

文/查理斯·格拉澤（Charles L. Glaser），美國喬治·華盛頓大學政治學和國際事務學教授。

【編譯】張彥赬（國政學人編譯員，雪梨大學國際關係系）

【來源】Glaser, C. (2021) Washington Is Avoiding the Tough Questions on Taiwan and China：The Case for Reconsidering U.S. Commitments in East Asia. Retrieved

轉載：國政學人

期刊簡介

《外交事務》（Foreign Affairs），創刊於1922年，是美國外交關係委員會發佈的國際關係和美國外交政策的美國雜誌，被譽為「美國最具影響力的外交政策雜誌」之一。根據2018年的期刊引文報告（Web of Science）, 該期刊的影響因數為4.390，在「國際關係」類別的91種期刊中排名第3。

導言

美國決策者在對華問題上近乎已達成共識：和十年前的料想相比，中國對美國的挑戰儼然已經更大，因此對華政策需因勢提升競爭性。在美國國內，以下的問題幾乎鮮有爭論。例如，如何提升美國的信譽，美國盟國在與中國保持平衡方面應扮演何種角色，以及是否有可能削弱北京的經濟強制手段。然而，最緊要的問題卻被大大忽略，即美國是否應該調整其對東亞的承諾，從而降低與中國開戰的可能？

世界權力平衡的重大變革往往催生對於承諾取捨的考量。崛起國或許能夠實現早前無法實現的目標並制定新的目標，而衰落大國或將發現其維持現有的承諾將變得代價高昂且風險重重。

如今中美便是上述的情形。北京軍事能力的增長遠超幾十年前，其建立了「反介入/區域拒止（A2/AD）」的能力，旨在防止美軍在中國領土附近行動。目前中國有把握打贏一場對台戰爭，並逐步能夠在南海維持海軍力量。同時，中國變得更富有雄心，並清楚地表明統一台灣的緊迫性。美國的威懾能力和中國的軍事實力此消彼長，日益激烈的海事爭端增加了發生意外的風險。如此發展，一種駭人的前景已漸生雛形，一場大戰將在世界上最重要的兩個大國之間爆發。

然而，近來興起的關於美國對華政策的爭論只認識到了衰落的一半邏輯。官員和分析人士們十分清楚，實力增強的中國將挑戰美國作出的承諾，並加劇戰爭的幾率。但是他們忘記了等式的第二部分：對於實力下降的一方來說，最好的選擇或許是削減承諾。在東亞，這意味著在南海問題上給北京更多餘地，並放手臺灣，接受美國不再是該區域的主導力量的事實。這些都不是容易的抉擇，維持現狀不失為另一個選項，只不過愈發危險罷了。

承諾的問題

要衡量美國在東亞的承諾，就需要首先對其在東亞的利益進行排序，繼而評估中國對其利益可能造成的威脅。在其他條件均等的情況下，比起重大利益，華盛頓應該更情願削弱其保護次要利益的承諾。幸運的是，真正重要的唯一利益，即美國國土的安全並未受到威脅。中美之間有廣闊的大洋分隔，無法造成常規入侵 （conventional invasion）。即便中國正在實現其核力量的現代化，美國的軍火庫也強大先進得多，華盛頓將能夠輕而易舉地維持其威懾能力。

在美國利益等級中，下一級則是對東亞盟國的保護，尤其是日本和韓國。幾十年來，美國珍視與這些富裕而具優越戰略位置的國家的安全聯盟。美國領導人仍然認為這些關係至關重要，尤其是在防止中國主導這一區域、阻止日韓擁核以及維護美國的全球領導地位方面。即使是那些主張採取更為有限的「離岸制衡（Offshore balancing）」宏大戰略，希望美國從歐洲和波斯灣撤軍的學者也認為，美國在亞洲的同盟是必要的。

對於美國而言，捍衛這些利益仍有良好的前景。中國威脅美國盟國的能力在增強，但是日本在美國的幫助下應該能夠抵禦中國的進攻。跨越數百英里的水域入侵向來不易，而先進的監視技術和精確的常規武器，使其變得更加困難。儘管中國或許可以比從前更容易封鎖日本，但這也很容易失敗——因為日本不在中國」反介入/區域拒止」能力的有效範圍之內，可以從其東部港口獲得援助。離中國更近的韓國更容易受到傷害，但在美國的幫助下，韓國也很可能會占上風。

美國利益排序的下一級將是台灣。自1979年正式承認中國以來，美國一直與台灣政府保持非正式關係。美方已向台灣出售價值百億美元的武器，並含糊表明如果中國大陸發起對台灣的無關攻擊，則將捍衛台灣。相比美國對日韓的承諾，對台灣的承諾更具風險。北京既有動機，也有越來越多的手段強制收回對台灣的控制權。中國一直將該島視為自己的一部分，台灣與大陸僅相距110英里，因此它更容易受到中國大陸常規部隊的攻擊。

台灣並非美國至關重要的利益，其規模和財富遠不及主要大國，然而台灣的2300萬人口受民主體制管理。與日本和韓國不同，台灣很少被囊括進美國的安全框架中。相反，美國官員為保護該島提供的主要理由是基於意識形態和人道主義的之上的——所有的「民主」體系都應當被捍衛。

儘管從意識形態和人道主義方面考慮，對台灣的保護是合理的，但許多分析家不滿足于此，聲稱美國的基本安全利益也將受到威脅。他們認為，如果華盛頓終止對台灣的承諾，那麼美國在東亞地區信譽將會受損。中國會質疑美國是否真的會捍衛日本或韓國。懷著同樣的疑問，美國的盟友可能會傾向於追隨中國。一些分析人士提出第二種主張，認為一旦中國統一台灣之後，它可以在台灣部署攻擊型潛艇和核潛艇來擴大其軍事力量。美國常規部隊到達中國的能力將降低；而中國應對核攻擊的能力將增強。

然而，筆者提出有充分的理由質疑這種「世界末日」的情況。即使終止了對台灣的承諾，美國也可以保證其對日本和韓國的信譽度。這些盟友無疑會理解，台灣對美國的重要性不如他們對美國的重要性，並且保護台灣的風險將要高得多。放手臺灣不會影響華盛頓對東京和首爾的承諾力度。此外，美國可以採取行動來加強這些承諾，例如，在印太地區部署更多的部隊，並進一步整合與盟友的軍事計畫和行動。

至於說中國獲得對台灣的控制將對其與美國作戰的能力產生影響，其實也沒有什麼值得擔心的。雖然中國的核潛艇獲得了進入太平洋的新通道，並通過延伸了廣闊海域以提高其生存能力，但美國的報復能力不會受到損害。美國的核威懾力量將保持高度有效。傳統的軍事威脅很難評估，但有證據表明，中國潛艇構成的威脅可能會增加，但整體程度不大。中國的陸軍和海軍部隊已經對中國實力範圍內的美軍構成了威脅。此外，美國海軍可能會部署反潛作戰軍備（anti-submarine warfare assets），如攻擊潛艇，海上巡邏機和海洋偵察船，以大大降低中國潛艇驅離台灣的能力。話雖如此，即使中國的常規作戰能力確實因為控制台灣地區而增加，也不會有很大影響；因為美國將不再致力於保護台灣，因此與中國發生戰爭的幾率將急劇下降。

在美國在東亞的利益等級中，台灣之下是則是南海。許多分析家認為，在這些海域，防止中國中斷其中的貿易往來符合華盛頓的利益。長期以來，美國誓言維護南海的航行自由，對保護菲律賓的海域做出了模棱兩可的承諾，並批評中國在南沙群島建立軍事基地的行為。

同樣，終止這一承諾的危險可能被誇大了。在和平時期，所有國家當然都對保持這些海道開放感興趣。但是，即使中國在戰時設法關閉南海的通道，那些通常經麻六甲海峽進入該海的船舶也可通過繞過南海，通過印尼和菲律賓的群島水域到達日本和韓國。相比之下，中國將處於更加緊張的境地。往返主要港口的貨物別無選擇，只能通過南海。即使中國設法解決了這個問題，中國的大部分貿易仍將需要穿越由美國海軍主導的印度洋。

讓步的情況

並非所有利益都是等值的，對不同利益的威脅也並不相等。因此，為什麼美國要以同樣的方式對待其在東亞的各種利益呢？和日本和韓國的同盟關係既重要又風險較低，因此華盛頓應繼續保護它們。但是，當涉及到台灣和南海的承諾時，現行政策的邏輯就不那麼站得住腳了，故美國有充分的理由削減這些承諾。

對這些利益的讓步可以採取多種形式。最具吸引力的交易是「大交易（Great Bargain）」，即美國同意終止對台灣的承諾，以換取中國在南海問題上同意和其他索賠方一道解決南海爭端。然而，這種地緣政治妥協的大勢已去，中國對於南海問題以及美國在東亞地區的角色的問題上都表現出了更為強硬的態度。

剩下的一個不太吸引人的選擇則是單方面撤銷美國的承諾。其中一種形式是綏靖政策，即承認讓步是在不期望互惠的前提下作出的，旨在滿足中國的擴張利益。但是，鑒於北京可能需要美方從東亞全面撤軍才能滿意，綏靖之舉並非優選。最好的選擇是「收縮戰略（retrenchment）」。美國可能會結束對台灣的承諾，並為了避免衝突而降低對中國強硬政策的反對。華盛頓將致力於追求一個明顯的利益：降低因二級或三級利益而爆發危機或開戰的可能性。「收縮戰略」的成功與否不會取決於中國的目標是否受限，也不取決於中國是否同意美國的讓步目的。

該政策在實踐中會是什麼樣？美國公開表明其修訂後的立場，以便當中國對台使用武力時，以最大程度降低美國外交政策精英及大眾的對屆時政策的干預施壓。該政策將持續表明，中國使用武力攻打台灣將違反國際準則，甚至可能繼續向台灣出售武器，使之更加困難。「收縮戰略」不一定需要削減防禦。實際上，華盛頓可以增加開支以維護甚至增強其保衛日本和韓國的能力。這些投資將向中國和美國盟國發出明確信號：美國堅決維護自己尚存的承諾。

艱難之選

在當前的維護美國在東亞所有承諾的戰略下，與中國發生大規模戰爭的風險很小（儘管正在增加）。但是，具有嚴重後果的低概率事件需要被嚴肅對待。美中戰爭的代價將是巨大的，如果使用核武器則將是毀滅性的後果。然而，政策制定者對削弱承諾興趣並不大，這使得戰爭的爆發並非毫無可能。

「收縮戰略」可能無法獲得應有的重視，因為其與美國作為全球超級大國的自我認知相衝突。在那些視美國為冷戰勝利者的人眼中，美國是自由國際秩序的創造者和領導者，守衛著那些值得被保護的事物。「收縮戰略」對他們而言是難以置信的。這種反射作用是危險的：對於特定身份的依附（attachment）將成為修改政策的障礙，並導致美國在其物質利益指向相反方向時仍執意維持現狀。儘管中國的崛起不應使美國改變其價值觀，但它應促使美國更新自己的形象，並接受某些地位的喪失。

大多數觀察人士似乎認為，美國目前的政策是慎重的——畢竟美國僅僅只是在保障其現有的承諾。然而，衰落大國決心維持現狀的行為，實際上極具風險。這就是美國今天正在做的事情。由於不承認這一點，美國官員正接受著巨大的風險，在東亞的權力平衡轉變之際，美國仍固守著從前的承諾。維持當前政策的責任應由其支持者承擔，他們應承認風險並解釋為何能夠擔保。如果沒有這場辯論，美國將幾乎是以「自動導航」的形式（autopilot）履行其在東亞地區的承諾，儘管可能需要採取的做法是早就應該進行的變革。