緬甸政變 民主西方又為難了

文/史坦吉歐（《外交學者》雜誌東南亞事務編輯）

【文/塞巴斯蒂安·史坦吉歐 譯/觀察者網 由冠群】

2月1日，緬甸新當選的國會議員行將舉行宣誓就職儀式，開始他們的下一個五年任期。但在儀式舉行前的當天淩晨，該國軍方發動政變奪取了政權。軍隊迅速扣押了國家最高領導人、國務資政翁山蘇姬和總統溫敏，以及屬於執政黨全國民主聯盟（NLD）的某些議員和其他批評軍方的人士。軍隊還圍捕了民盟分佈在全國各地的官員和活動分子，並暫時切斷了手機和互聯網通訊。

在全國陷入到通訊盲區後，軍方宣佈實施為期一年的國家緊急狀態管制，並任命副總統、前仰光軍區司令敏瑞將軍為代理總統。軍方還宣佈，敏瑞已將立法權、行政權和司法權移交給國防軍總司令敏昂萊大將，供其在國家緊急狀態期間使用。

這次政變是緬甸自1988年以來首次發生的政變，在政變發生前幾天已有軍方即將採取軍事行動的傳言和報導不斷傳出。和該國以往發生的政變一樣，這場政變也打著民主的旗號來自證其合法性：緬甸憲法允許軍隊接管權力，以防止出現任何「可能導致聯邦解體、民族團結解體或主權喪失」的局面。在此次政變中，軍方聲稱，他們需要調查有關該國11月8日選舉舞弊的指控，在那場選舉中，翁山蘇姬領導的全國民主聯盟以壓倒性優勢戰勝了軍方的選舉代理政黨——緬甸聯邦鞏固與發展黨（USDP）。

政變發生後，軍方發表的聲明與此前美國總統唐納德•特朗普揚言11月3日美國總統選舉存在舞弊現象的聲明有異曲同工之妙，他們聲稱「在民主大選期間，選民名單中出現了嚴重舞弊現象，這將無法保證我國民主制度穩定運行。」此外，軍方還補充說，「除非這個問題得到解決，否則該問題將成為我國通向民主的障礙。」軍方宣稱將在一年後舉行一次新選舉，屆時他們將把權力移交給獲勝政黨，這就好像軍方承諾的「調查」已經得出結論了一樣。

但選舉舞弊並不是阻礙緬甸走向民主的原因。相反，片面和停滯的政治改革進程使長期存在的軍民緊張關係更趨惡化。該國的軍事統治者在2010年底的全國選舉後自發開始改革，這使一個半文官政府得以上臺，從而開放了該國的政治空間，並為緬甸架起了與美國和其他西方國家政府交流的橋樑。但將軍們試圖保留他們對憲法事務的否決權，以便維護自己的特權。全國民主聯盟在11月選舉中獲得的壓倒性勝利，威脅到了這一微妙的權力平衡。為了避免自己的權威被進一步侵蝕，軍方似乎選擇了擱置民主試驗，重拾軍事統治。

虛幻的黎明

緬甸長期把持政權的將軍們在2010年大選後開始了政治改革，而本周的政變突顯出這場改革運動的不足之處——起初轟轟烈烈，但之後就陷入到停滯不前和片面發展之中。從2011年年中開始，在短短幾個月的時間裡，政府釋放了數百名持不同政見者，解除了新聞審查制度，允許翁山蘇姬在軟禁多年後重返政壇，並與十多個反叛組織展開了和平談判。2015年11月，翁山蘇姬和全國民主聯盟以壓倒性優勢贏得大選勝利，並在2016年初接管了政府領導權，從而使這一改革進程達到了令人目眩的頂峰。

但緬甸民主化的說法卻與當地的現實並不完全吻合。儘管許多西方觀察家看到緬甸終於站到了歷史正確的一邊，但緬甸領導人仍在努力消除一個多世紀英國殖民統治以及隨後60年內戰和軍事獨裁留下的苦果。其中就包括該國長期存在的種族和宗教分歧，而這些分歧最悲慘的表現形式就是軍方殘酷攻擊該國的羅興亞穆斯林人，以及民盟和軍方之間長期存在的權力鬥爭。

後一衝突可以追溯至1988年的大規模民眾示威，當時軍方用殘暴的武力手段鎮壓了這場示威。在那些示威遊行中，翁山蘇姬以一個傑出政治人物的形象初露鋒芒，而她之所以能長期受到民眾歡迎，主要是因為她從那以後一直堅定地反對軍事統治。

2011年啟動的改革有意回避了民盟和軍方之間長期存在的這種緊張關係。緬甸「民主過渡」時期（許多西方觀察家很快稱之為民主過渡）的條件是由該國2008年憲法設定的，該憲法的設計初衷就明顯是為了維護軍方權力和特權。該憲法由軍政府起草，並在同年5月的一次有缺陷全民公投中獲得通過，它保證了軍方能控制三個實權部門，以及議會四分之一的席位——這也就在事實上使軍方擁有了阻止憲法修改的否決權。憲法上還有一項規定，禁止翁山蘇姬擔任總統，理由是她曾與外國公民結婚。這些條款迫使民盟和軍方在該國憲法框架內展開了長期鬥爭。

不出所料，民盟在2015年取得歷史性選舉勝利後，就開始尋求推進憲政改革。這一改革在去年早些時候達到了高潮，當時民盟領導的政府提出了一系列憲法修正案，旨在限制或撤銷軍方享有的特權和優待。在軍方使用了民盟試圖撤銷的否決權之後，議會立即否決了所有擬議的修正案。

此後，在當年11月，全國民主聯盟在大選中大獲全勝，這顯然動搖了軍方的信心，使其擔心自己已無法延緩憲政改革。翁山蘇姬和全國民主聯盟一舉贏得了83%的議會席位。相比之下，軍方支持的聯邦鞏固與發展黨只贏得了微不足道的7%席位。在全國各地，聯邦鞏固與發展党的高級成員——其中許多是前軍隊指揮官——失去了議會席位；全國民主聯盟甚至侵入到了以前被視為聯邦鞏固與發展黨鐵票倉的地區。

不過，考慮到現存的憲法保障措施，目前尚不清楚全國民主聯盟是否或在多大程度上能夠威脅到軍方的特權。現為緬甸實際統治者的緬甸國防軍總司令敏昂萊長期以來就懷有當總統的野心，他被安排在今年7月強制退休，屆時他將年滿65歲。不管11月選舉結果如何，他都有可能採取非法手段獲取權力。

正如一位不願透露姓名的別國外交官對路透社說的那樣，「他沒有辦法通過合憲手段獲取到本屆政府的領導權。」同樣不難想像的是，軍隊已下了重注，堅稱選舉存在舞弊，這使它覺得如果自己退縮就會臉面喪盡。不管怎樣，民盟的壓倒性勝利和聯邦鞏固與發展黨的輕易失敗，似乎使民盟和軍方之間的長期緊張關係突然達到了破裂的臨界點。

「沒有人能控制時局未來的走向」

緬甸軍方實施的軍事管制使拜登政府陷入到了進退維谷的境地。一方面，華盛頓必須對緬軍將領侵犯國家民主進程這一行為做出強烈回應。（白宮發言人詹•普薩基已經發表聲明，敦促「軍方和所有其他各方遵循民主規範和法治原則，釋放今天被扣押的人」，並威脅要對阻礙緬甸民主過渡的人「採取行動」。）另一方面，緬甸與民主西方之間出現的任何摩擦都會影響到中國，它還是會推行其一貫的政策，即認為本周在仰光發生的事情是緬甸「內政」。（東南亞國家聯盟的許多成員國也已經採取了同樣的政策。）

此外，歷史表明，西方對政變領導人施加額外制裁不太可能說服他們改弦更張。因敏昂萊在羅興亞穆斯林種族清洗中扮演了某種角色，美國財政部已經將他列入「2019年特別指定國民名單」。再對其施加額外制裁也不會讓他失去什麼，他可能還會押注西方各國不會再重新實施更全面的制裁，因為西方各國擔心這樣做會使他的國家更接近中國。無論如何，緬甸軍方領導人一直有耐心經受各種經濟制裁和貿易禁令的考驗，即使這些措施會使緬甸人民陷入貧困也在所不惜。

無論未來幾周和幾個月會發生什麼，緬甸的問題似乎都會開始變得複雜。正如緬甸歷史學家Thant Myint-U在政變後評論的，由於新冠疫情、普遍貧困以及涉及數十個軍事團體的武裝衝突，緬甸已經面臨嚴重的經濟衰退。一場新的政治危機正是緬甸現在所要竭力避免的事。他在推特上寫道：「通往不同未來的大門剛剛打開。我心下一沉，感覺沒有人能真正控制時局未來的走向。」

（觀察者網由冠群譯自美國《外交事務》雜誌）