國戰會論壇：蔡裕明》迎戰南海的中國「小藍人」

文/蔡裕明

就在美國與中國在阿拉斯加進行舉世注目的會晤之際，實際上南海才是隱約成為下一波中美競逐的戰場。而在南海地區，除今年2月美國羅斯福號與雷根號兩艘航空母艦於南海進行海上聯合軍演，以及英國航空母艦、法國與澳洲軍艦相繼「高調」通過南海外，中國在南海的強制性作為，或許將成為下一輪中國與菲律賓乃至於與東協國家角力的場域，近來南海局勢的發展更可證明這一點。

從2021年3月7日開始菲律賓即發現牛軛礁(Whitsun Reef)聚集藍色外殼的中國船隻，沒有進行捕魚反而在夜間開啟強烈的燈光。3月21日菲國國防部部長洛倫扎納(Delfin Lorenzana)表示中國的海上民兵船艦需要離開菲國的專屬經濟海域，菲國外長洛欽(Teodoro Locsin)並對中國提出外交抗議。但是中國外交部發言人華春瑩與中國駐馬尼拉大使館均否認這些船艦屬於中國民兵，而是為了躲避惡劣天氣，並表示(其他國家)不該用不負責的話語激化情勢。

牛軛礁位於南海爭端區域的最東側，其戰略位置位於繁忙的海上航線上，為一個理想的監測與行動位置，現在約有100公尺的沙丘。從1990年代開始中國利用浮標等標記來確認主權，越南的軍隊則從景宏島(Sin Cowe)移除中國的標記物。由中國在南海的作為以及菲律賓與越南的反應，亦可瞭解中國在南海的灰色衝突的行為模式，讓非軍事力量作為國家海軍的後備力量。在過往的數年當中，從中國到東南亞許多國家亦實施強化海上民兵與海上執法政策，用來強化國家對於海洋主權的管理能力。

中國海上的「小藍人」

中國將民兵界定為「一個由平民保留其正常工作所組成的武裝組織」。按照中國的《國防法》之規定，「民兵在軍事機關的指揮下，擔負戰備勤務、防衛作戰任務，協助維護社會治安」，被視為解放軍的輔助與後備部隊與戰力的一部分。而海上民兵組織則是獨立於解放軍與中國海警總隊的單位，由公民所組成並且負責海洋領域的工作，包括邊境巡邏、監視和偵察、海上運輸、搜索和救援以及在戰時支持海軍作戰的輔助任務。

中國的海上民兵與執法船隻在南海的聲索過程發揮重要作用。這些包括近年來北京在東海與南海所採行之強制性作為，例如，在2019年第1季，中國約有275艘船隻出現在中業島附近，而其中許多都是漁船，並在禮樂灘撞沉一艘菲律賓漁船，導致22名菲國漁民落海。2020年3月日本海上自衛隊島風號驅逐艦(DDG-172)在東海與中國籍漁船相撞，2020年4月7日，越南漁船遭中國海警船撞沈，我國海巡署金門海巡隊的艦艇遭中國漁船攻擊並衝撞。

2013年開始習近平訪問海南島並推動將當地漁船組建成為海上民兵部隊，並推動到全國，形成解放軍-海警局-海上民兵的三位一體的聯防機制。中國認為海上民兵由平民與士兵所組成，可以強化對於「海上領土」的掌控，同時避免軍事參與所帶來的軍事或外交爭議。

中國的海上民兵更承襲解放軍的游擊戰戰法，達到生產與維權互補的作用。海上民兵可以實施襲擾、打擊海上的軍事與非軍事目標、破壞或包圍對手的島嶼或離岸設施、在海上主權的區域內豎立中國的國旗、欺騙或迷惑對手以及實施游擊或反游擊的戰法，更被中國認為反擊美國在南海地區所實施的「灰區衝突」戰法的一部分。

儘管如此，海上民兵在被當作第三支海上部隊仍面臨下述問題。首先，海上區域的廣大與面臨難以預料的問題，較陸上部隊更難以管制。其次，在面臨海上危機乃至於衝突時，解放軍海軍或海警局如何指揮海上民兵，誰可以批准海上民兵參與何種類型的維權行動。最後，區域全面經濟夥伴協定(RCEP)已於去(2020)年11月15日簽署，但由於南海的衝突與中國在南海的強制性政策，可能負面影響中國與東協國家全面性的經貿合作關係。

南海的海上民兵大戰

實際上，除中國外，越南、菲律賓、印尼與馬來西亞也相繼傾向於武裝海上的漁船針對特殊海域行使主權行為。

越南的海上民兵為河內部署在南海主張管轄島嶼與海域的機動力量，其事捕撈生產活動與執行越南政府海上安全任務，反映人民戰爭的邏輯。越南於2019年修改《民防部隊法》(Laws on Civil Defense Forces)，其中第15條第2款規定「沿海或島嶼可組織民兵小隊」，這些小隊多為機動性質，並因捕魚活動前往不同的漁場或執行維護主權的海上任務。同時該法的第15條第3款另規定，從事海上行動的企業「可以組織海上民兵小隊或中隊」，較原本典型的民兵更具有良好的裝備與訓練。

印尼則奉行「全民防衛」(total people’s defence)政策。若從廣義解釋該概念則是涉及國家權力的所有要素，包括漁民和漁船等非軍事平民，以支持印尼海軍。馬來西亞海事執法機構(Malaysian Maritime Enforcement Agency, MMEA)在2004年成立之初即仿效日本與美國海岸警衛隊的作法，並在《2004年MMEA法案》(MMEA Act 2004)規範該機構的職能與權力，讓馬來西亞海事執法機構能在馬國海域登船、檢查與搜查進入馬國海域的任何船隻，所配置的小型武器可用於自衛與執法。

中國在南海的行動隨《海警法》的通過而強化。該法允許中國海警總隊在其所認定的九段線主張可向非法的外國船隻開火。美國國防部在2019年的報告已將中國的民兵部隊視為國家部隊的一部份，更是可進行動員的平民武裝後備部隊。

於是從中國、越南、菲律賓與馬來西亞相繼重視海上民兵或海上執法機關與船隻的建造，以及南海區域內的國家也積極與美日等國進行海上執法的合作，事實上已可凸顯南海刻正面臨的民兵與執法大戰。

台灣正加入南海的執法大戰

台灣才剛於3月26日與美國簽署「設立海巡工作小組瞭解備忘錄」，將提供台灣的海巡署與美國的海岸警衛隊(U.S. Coast Guard)的合作平台，進一步強化台美在搜救與執法上的合作。

美國的海岸警衛隊負責保護美國的港口並擔負海上非法販運的主要責任，並與全球各地的海上夥伴共享專業知識與經驗。雖然海岸警衛隊沒有獨立的資金授權進行安全合作，但可根據從《外國援助法》(Foreign Assistance Act)和《美國法典》第10篇第1206節中，可對國際教育、培訓和設備提供資金。

在南海可能的衝突下，小型的武裝衝突可能難以完全避免，且南海各方的聲索國不斷將武力視為維護國家安全的主要權力工具，因此美國面臨與中國的從合作、競爭到對抗時，意味著美國需要與友好且民主的國家合作，而海岸警衛隊的軍民融合的特性，可避免海軍直接介入區域衝突，並可以在非傳統安全上進行合作。

台灣與美國在海岸警衛隊的合作，並非像海軍有著凸顯與延伸海上主權的作用，更在於共同維持海上的安全與秩序。隨著南海極可能發生海上民兵與執法的衝突，未來從東亞到東南海國家的海岸警衛隊，將扮演較海軍更為重要的角色，台灣與美國的海巡合作將成為制約中國海警總隊，並防範從東海到南海的海上執法衝突，間接壓縮中國從海上突圍的能力。

（作者為實踐大學高雄校區會計暨稅務學系副教授，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）