國戰會論壇/李建緯》國土計畫法展延 農地攸關國家存亡

文/李建緯

近日《國土計畫法》（以下簡稱國土法）三讀通過展延實施，原定明年上路的各縣市國土功能分區圖，實施年限再展延6年引起爭議。然而何謂國土法及其影響，台灣社會鮮少有深層的討論，本文想以「糧食安全」為論述軸線重顧國土法必需存在的意義。

「糧食安全」（Food security）依聯合國定義為：「所有人在任何時候都可以在身體、社會和經濟上獲得充足、安全和有營養的食物，以滿足他們的食物偏好和飲食需求」，從學理維度，糧食安全，可劃分為「和平時期下的糧食安全」（Peace time）與「戰爭或緊急狀態下的糧食安全」（War time），前者能依自由化貿易獲取糧食，但後者將國家行為者假設在危險狀態，外部供應鏈中斷，資源無法再依賴進口，換言之，需要充足的本土糧食供給，做為戰略儲備，提升抗⼲擾能⼒ （ Anti-interference ability ），以維繫國家生存。

顯而易見，台灣屬於後者，面對地緣政治危機，具潛在戰爭風險，實現糧食安全已是火燒眉毛。以下兩組數據顯示台灣的糧食並不安全。

（作者製圖，資料源自農業部）

近5年來，糧食自給率逐年遞減至30％、耕地面積更減少了1萬多公頃。這些數據變化敲響了警鐘：若農地持續流失，台灣何以糧食自給？國家安全焉得保障？這還不包含農業勞動力不足的問題。

國土法的核心是解決「農地非農用」之弊。其立法目的之一即是防止農田被濫改為建地，為農地破碎化亡羊補牢。

自民國88年的《農發條例》打開潘多拉盒子，農地改建地、濫蓋農舍、農宅，二十餘年來農地流失積弊已深，無截制的資本化偷走了台灣的農田，讓本該農用的土地傷痕累累，讓本處於弱勢的農業更加脆弱。短視近利的開發與炒地皮使我國農地支離破碎，除了環境生態的破壞，國家糧食安全也存在風險。

因應國土永續發展，國土法依據國土性質，將全國劃分為四大功能分區，分別為「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」及「城鄉發展地區」。此法以統籌全國土地利用為目標，補足過去的區域計畫法的空隙，讓國土空間利用更符合永續發展的精神。其中國土法第6條規劃基本原則：「農業發展地區應以確保糧食安全為原則，積極保護重要農業生產環境及基礎設施，並應避免零星發展。」將「農業發展地區」細分為優良農地、良好農地、坡地農地等，予以不同程度保障，防止不當開發。

反對國土法者常批評該法實施會讓「農地價格下跌、農民利益受損、農民無法翻身」忽視了更深層次的問題：農地並非單純的經濟資產，而是關乎國家糧食安全的重要資源，農地存亡攸關國家存亡。當挪威因應地緣政治風險積極備糧、日本在海外投資農地以確保穩定供應時，台灣卻因農地流失而陷入戰略被動，這樣的處境實在令人憂心。

如今國土法延宕，此舉將進一步加劇農地濫改建地的亂象。據統計，過去半年內，由於地方預期《國土計畫法》即將上路，各縣市湧入大量土地變更申請案件，申請數量已超過一千多件。未來6年內，這類案件勢必持續增加，而政府若無法有效控管，台灣有限的耕地資源恐將進一步縮減。

戰國時期商鞅即建議秦王「國之所以興者，農戰也」道出國家興盛的根本在於農糧，是以糧食安全是國家安全的最後一道防線，農地則是這條防線的根本保障，尤其台海處於戰火邊緣，實現糧食的自給自足至關重要，當敵軍採蟒蛇戰術封鎖全島時，台灣才能屹立不搖。

（作者李建緯為台灣國際戰略學會副研究員，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道、中天新聞網同步刊登）