國戰會論壇/羅慶生》拜登選情告急的國際焦慮

文/羅慶生

美國總統大選首場電視辯論拜登表現失能的問題正在發酵。面對民主黨內的逼退壓力，拜登7月5日接受美國廣播公司（ABC）訪問時表達了只有「萬能的主」（Lord Almighty）才能讓他退選的堅定決心，這或許有機會讓國內紛擾暫時畫下句點。然而對國際來說，問題才剛開始。

7月2日，澳洲媒體報導，總理阿爾巴尼斯已決定不參加7月9日至11日在美國華盛頓舉行的北約峰會；因為無法確認是否能與拜登在峰會前舉行雙邊會晤。4日，菲律賓傳出將撤出美軍在菲國部署的中程飛彈，以回應中國大陸要求的訊息。這是指今年4月美軍在菲律賓北部部署的「堤豐武器系統」（Typhon Weapons System）。

從美、中競爭角度，這些發展可視為拜登「聯合盟邦抗中」的小挫敗，雖然不影響大局，卻不是個好預兆。美國國務院與印太司令部應會展開補救措施，但在拜登本人都自身難保的情況下，能否改變澳、菲決定，就成為觀察美國盟邦的焦慮是否能夠緩解的重要指標。

美國盟邦的焦慮很簡單，就是拜登失能狀態明顯，難以競選連任或即便連任也難以執政4年。如此各國就會有個大問號：拜登「美國回來了」的外交政策還會繼續嗎？如果主張「美國再次偉大」的川普當選總統，拜登政府的承諾還有效嗎？只要有疑慮，美國要求盟邦「抗中」的操作就會被打折扣或轉為觀望。也就是說，美國外交的跛鴨（lame duck）效應將提早出現。

權力操作依靠「棒子與胡蘿蔔」

客觀而論，這幾年拜登政府操作「聯合盟邦抗中」有相當不錯的成績，顯示美國的國際領導力，或者說美國霸權的權力並沒有失去。拜登政府雖強調聯合是基於共同價值觀，實際上更多是檯面下的權力操作。共同價值觀的理想主義理論，在二戰結束後的國際關係第一次大辯論即被淘汰。盟邦願意配合美國「抗中」是基於自己的國家利益，如果利益和美國不一致，美國就會操作「國家權力」來取得一致。

「國家權力」是個抽象概念，目前為止還沒有學界都同意的計算或評估方式，但有個大家都接受的操作性定義能比較權力大小。簡單來說，如果A國能讓B國做原本不願做的事，或不做原本要做的事，就是A國的權力比B國大。那麼A國如何讓B國就範？答案是操作棒子與胡蘿蔔。也就是透過施壓或給予特定利益改變對方決策。

以禁用華為5G設備為例；原本許多歐洲國家不願配合，美國就多次與各國溝通，讓反對國家理解不配合的後果。各國衡量得失後，自然理解配合美國最符合自己利益。現在歐洲基本上都同意禁用華為，可推論拜登政府提出相當多承諾，包括施壓的部分或利益交換。只是這通常在檯面下進行不會公開。

基本上美國外交政策有連續性。前朝承諾，無論是否政黨輪替，繼任者都會概括承受，否則美國無法在全球架構上長期擔任領導者。對盟邦來說，總統換人對美國承諾原本不是問題。

然而川普這位政治素人並不接受華盛頓政壇慣例，他的外交政策和拜登又是南轅北轍，正式簽署的協議如《巴黎氣候協定》、《跨太平洋夥伴協定》（TPP）都是說退就退，檯面下的承諾更是不當回事。現在拜登選情告急，川普可能回任，期望美國實現利益承諾的盟邦將很焦慮，而承受美國「抗中」壓力的盟邦則可能轉為觀望，等年底確認誰是美國總統後再說。

烏克蘭總統澤倫斯基或許是最焦慮的那一位。今年6月，拜登才與澤倫斯基簽署10年期的「美烏雙邊安全協議」。這份沒有經過國會投票的協議並沒有法律約束力，只有拜登連任或繼任者承認的情況下才會繼續有效。川普已表明將透過談判迅速結束俄烏戰爭。川普若當選，這份協議將有很大機率，在明年1月上任後失效。缺少美國承諾，歐盟的保證就顯得乏力。澤倫斯基會不會修正之前奮戰到底的決心改走和談路線，或至少開始思考B計畫，值得觀察。

可能轉為觀望的盟邦主要是地理上接近中國的亞太國家。地理位置愈接近中國，承擔中國報復的風險就愈大，足以抵銷美國要求「抗中」的施壓或承諾的利益。除澳、菲外，日本已拒絕美國進一步限制中國半導體設備的要求，也無意像歐盟一樣，追隨美國，對中國電動車設高關稅門檻。雖然中國車要在日本賣得好很困難，日本車企原本就無須關稅保護，但日本並沒有支持美國對中國「產能過剩」的指控。至於韓國，是否會尋求與中國改善關係，還要觀察。

因此，美國親密盟邦與民主黨有識之士都理解，如果要繼續聯合「抗中」，維持美國霸權地位，就必須換下拜登，而且愈快愈好，以消除盟邦疑慮。《紐約時報》幾位著名專欄作家，包括《世界是平的》作者佛里曼（Thomas L. Friedman）、諾貝爾經濟學獎得主克魯曼（Paul Robin Krugman），在辯論結束後的第一時間即發表文章勸退，就是這原因。但要拜登退選並不容易。

拜登競選的「不確定性」

美國總統被公認為世界上權力最大的職位，白宮之下，是連結十數萬政客利益的權力網。這個以拜登主政為前提的權力結構已經形成，不是想改就改。即便拜登想退選，也會有一股力量要求拜登選下去。以台灣選舉經驗來說，就是「坐轎的想退，抬轎的不想退」。拜登如果身體還行，將會繼續選下去，而白宮也會全力掩飾拜登的失能，例如拒絕作認知測驗。

拜登如果不願退，民主黨換將的機率很低。依照美國選舉制度，拜登已在初選中獲得壓倒性的3894張黨代表票，除非拜登自己退出，否則8月的民主黨代表大會必須提名他。

但這並不表示拜登只要堅持就一定能選到底。美國媒體的政治正確，已經從之前的刻意忽視拜登發言遲鈍、帶小抄或突然呆滯等問題，轉為突出拜登毛病，以強化逼退合理性。這從《紐約時報》、《時代雜誌》等主流媒體明顯擺出不希望拜登繼續選下去的態度可看以出端倪。未來拜登只要在公開活動上再度出現失能，就將有排山倒海的壓力要求他退選。

拜登說的沒錯，的確只有「萬能的主」才能決定他能否繼續選下去。失智症者的認知功能衰退很快，能不能撐完選舉要看上帝的意思。拜登如果失能狀態明顯，即便堅持參選到底，民主黨人也可以根據憲法第25修正案的喪失能力條款，剝奪拜登總統職權由副總統繼任，然後再協調出新的候選人。只是那過程難看，更增加川普當選機率，是困難抉擇。

如果拜登撐過選舉並且當選，民主黨人可以依照同樣程序扶正副總統。拜登只負責打贏選戰，擊敗川普，上任後再以「那美好的仗我已經打過」，光榮引退，就是位偉大總統。這意味著，華府當前權力爭奪的暗潮洶湧，其實是拜登副手這位置。8月民主黨代表大會提名時將可揭曉。還是賀錦麗嗎？難說。未來民主黨的競選活動，或許他（或她）才是真正主角。

對國際而言，這表示「美國回來了」的外交政策肯定不能繼續了，只是由川普大改，還是拜登繼位者小改，不確定。美國外交跛鴨，競爭者們是否會利用這空窗期採取某些行動，或者靜觀其變？要看他們智慧。無論如何，美、中地緣政治競爭形勢已出現微妙轉變，美國友邦，包括我們中華民國台灣，都必須有個如何應變的思考。

（作者羅慶生為台灣國際戰略學會執行長、博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）