國戰會論壇/柳金財》M503航路爭議 凸顯兩岸欠缺「九二共識」 難以重啟協商困境

文/柳金財（佛光大學公共事務學系副教授兼澄正書院主任）

大陸單方取消M503航線協議自北向南飛行偏置，引發台灣安全受威脅疑慮之爭論。因台灣大選甫剛結束，民進黨籍賴清德、蕭美琴組合正副總統候選人「賴蕭配」勝選，選前大陸公布取消石化業十二項產品輸陸關稅減讓優惠政策；選後隨即諾魯宣布與台斷交。大陸對「賴蕭配」定性是「雙獨組合」、「獨上加獨」，幾乎少有緩衝的「觀察期」；這絕非如同賴所宣稱「ㄧ中原則帶來戰爭」、選擇賴最能維持兩岸和平。

大陸宣布自2月1日起，劃設於東南沿海的Ｍ５０３航路取消偏西飛行，漸趨海峽中線；並啟用Ｗ１２２、Ｗ１２３銜接航路由西向東飛行。Ｍ５０３航路因距台北飛航情報區邊區最近僅7.8公里，貼近海峽中線而被視為威脅台灣安全與飛安。如同既往立基「九二共識」共同基礎簽署23項協議一樣，M503航路在兩岸欠缺共同基礎下，不易透過既往「民航小兩會」機制協商。大陸領導人習近平曾言，「九二共識」是兩岸關係發展的「定海神針」，「基礎不牢、地動山搖」。

確實，馬英九主政時期兩岸協商立基於「九二共識」基礎，經協商大陸同意向西偏六海浬。現民進黨政府要求陸停止單方面改變現狀行為，直指這破壞雙方2015年以來結論，擅改M503航路、片面啟用W122、W123銜接航路由西向東行，恐釀飛安風險，兩岸應循「民航小兩會」協商。然民進黨政府在批判陸方單方片面開啟M503航路及關閉「民航小兩會」協商時，也正折射出因不承認「九二共識」所導致中止兩岸協商成本代價何其高困境。

蔡英文執政8年兩岸無法協商，故無簽署任何協議；執政前再三堅持要通過「兩岸協議監督條例」，在兩任期內完全執政掌握國會半數以上席次，若要表決通過此條例，完全不存在任何政治及技術可行性及程序問題。現今兩岸所簽署23項協議，係立基於「九二共識」政治基礎；當「九二共識」基礎被掏空，既存23項協議是否仍被視為續存且能發揮作用，不無疑慮。且蔡英文執政後既無簽署任何協議，是否制定「兩岸協議監督條例」有其必要性呢？幾乎無協議可監督？

一般言之，「九二共識」係由前國民黨執政時期時任陸委會主委及後在國安會秘書長蘇起所創，根據1992年兩岸會談精神、內涵及雙方協議結論，所取得共同基礎，國民黨當局認為是「求一中原則之同、存一中內涵之異」；大陸當局則認為「九二共識」體現一中原則精神，在兩岸事務性協商中不涉及「一中涵義」之爭論。民進黨當局則從認為「九二共識」是虛構、不存在、不是「唯一選項」，到不接受「九二共識」；另提「九二會談精神」、「九二歷史事實」及「九二共同認知」作為「替代方案」，甚至最終標籤化「九二共識」是「一國兩制」。

依據中華民國憲政法理基礎，仍預設保有兩岸國家統一願景及「憲法一中」精神。賴清德宣稱堅持「一中」會帶來戰爭，事實上結果是顛倒過來，主張「台獨」反易誘發大陸發動「武統」戰爭，且「急獨易導致急統」。據此，至今台灣當局從未在任何正式官方文件及場合中，公開放棄1992年國統會關於「一個中國涵義」，即「一中即是中華民國」，「台灣地區」及「大陸地區」同屬中國（中華民國）一部份；且從未在憲法修訂過程中，公開放棄中華民國主權和領土及於大陸說法；或廢除憲法增修條文前言明列「因應國家統一前之需要」。

兩岸重啟對話協商基礎即是「九二共識」。回顧2015年時大陸向國際民航組織（ICAO）申請開通M503航線，當時馬英九當局即能透過「民航小兩會」管道告知陸方，此將影響台民航飛安，兩岸溝通次數多達5次，獲得稍微西偏的結論。兩岸在「民航小兩會」商議M503航路和金馬區域民航路線交疊，應避開飛安風險維護旅客平安，此規範化及正常化「民航小兩會」溝通機制確實有其必要性。

陸委會宣稱，兩岸應透過「民航小兩會」機制持續交換及溝通意見；然大陸變更M503航路雖也經由「航空小兩會」告知，但告知時間與對外宣布幾乎是同一時間，幾乎沒有緩衝時間；並指控大陸片面啟用W122、W123銜接航路由西向東行，影響金馬飛安，既往僅是由東向西飛屬於單向的，彼此可以協調、確保飛行路線；現在改成有進也有出，將會影響台灣現有航路。

蔡英文政府從未接受「九二共識」，所造成政策後果應是不承認「九二共識」代價，本也應是政策評估預料以內之事。民進黨與其批判大陸突然宣布變更或單邊行動，事先未與台協商，不如在既有共識基礎上疊加善意，方可使兩岸政策更具一致性、預測性及可行性。