國戰會論壇/周忠菲》從中國的反制與大國平衡看美台關係動向

文/周忠菲

當前，拜登政府對華政策呈現「護欄」和「小院高牆」模式的推進，給人的印象似乎「不是很明確」。這種效果與拜登政府為局部緩和中美緊張關係所做的努力，如「中美經貿不脫鉤」、美國財長雷蒙多訪華、中美成立聯合工作小組等相關。似乎再次驗證了歷史的顯示：中美關係緩和，往往對美國對台政策產生「修正」的作用。

本文提出，未來美台關係動向，將更多地受到大國關係平衡的影響。同時提出，美國國內右翼反華勢力的上升，也是一個值得關注的動向，這種趨勢有可能影響中美整體關係的平衡。此外，分析了國會與智庫在對華政策的政治極端化對美台關係的影響。

一、中美整體關係的平衡，遭到破壞

美國顛覆性地破壞中美關係，導致中美之間失去互信，是從川普政府時期開始的。拜登政府基本繼承了川普政府「強化台灣牌」的對台政策（如川普臨下台之前，特地宣稱他卸任後將「出訪台灣」，提前解密美國對台「六條保證」的國家檔案）。做法上，主要通過國會提案，總統背書的方式，直接衝擊中美關係。中國大陸將其總結為：掏空一個中國政策。這裡不贅述。

中美整體關係的平衡遭到破壞的重大節點，是美國眾議院議長裴洛西訪台。後果是：

其一，嚴重損害中美之間的戰略互信。其二，中美因台灣問題發生軍事摩擦和衝突的風險上升。其三，美國國內政治中對華強硬勢力上升，美國對華政策中意識形態因素上升。其四，美國的盟國政策以及中美管控「台獨」的戰略默契消失，島內「台獨」分裂主義勢力強化其「親美抗中」立場。

正如美國資深中美關係專家葛來儀所言，裴洛西此舉「侵蝕了美國政府的政治信譽，進一步削弱了中方對美國審慎處置台灣問題的信心」。

二、體制性衰敗，國會與智庫在對華政策的政治極端化

美國大選中激烈的黨爭，川普「入獄」，候選人威脅「彈劾拜登」等現象，暴露了美國日益極端的政治生態，成為照亮白宮和國會之間嚴重政治衰敗現實的鏡子。中美建交時，白宮和國會在重大問題上需要反復磋商，一個修正案要討論幾十次（當時的《與台灣關係法》就是一個修正案，在政府主導下經反復修改），最終才達成一致的情況，幾乎絕跡。

美國國內政治中的體制性衰敗，也反映在國會與智庫在對華政策方面的政治極端化。而共同反華的所謂兩黨共識，不過是將對華強硬，作為二黨之間尋求政治緩衝的平台。這導致了行政部門的主導力出現下降。導致支持對外政策冒險的兩黨議員，利用政治極化獲得的空間，國會借打「台灣牌」展現其對華強硬立場，增加個人政治資本。如國會通過如此眾多的涉台法案，裴洛西訪台，麥卡錫當選眾議院議長的過程等，都是例證。

實際上，國會在民眾眼中的政治可信度已經下降。根據2021年6月蓋洛普的民調，美國民眾對16項美國主要機構的信心下跌，僅有7%的民眾表示對國會有信心，這個資料與2020年相比，下跌了5%。是該民調自1973年以來的歷史最低。民眾對國會的信任度在美國各主要機構中的排名，掉在底層。而國會仍然自封在美國對台政策上是充分「代表民意」的旗手，強化美台關係，就成為國會獲得「美國民眾支持」的工具，真是絕大的諷刺。

這種情況下出現一個現象，就是國會產生了許多以中美關係和台灣問題為研究物件的智庫和基金會。究其原因，一方面是國會越來越不能代表大多數人的利益與觀點，另一方面是制度性衰敗的根深柢固，受政治嚴重極化的影響，中美關係和台灣問題，成為一個風險較小，而回報很大的「投資領域」。今年1月，在麥卡錫一手扶持下成立的「美國與中國共產黨戰略競爭特設委員會」（Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party，簡稱美中戰略競爭委員會），可以作為這方面一個很有代表性的案例。

成立該委員會的設想來源於川普政府時期。拜登執政期間，共和黨幾次嘗試推出，因為受到國會黨爭形勢變化的影響，一直到麥卡錫「過五關斬六將」，最後就任眾議院議長職位後，才「兌現」成立（麥卡錫為代議長時，就指定了對華強硬的共和黨議員蓋拉格擔任該委員會的主席）。

成立後，該委員會也「不負所望」，首場聽證會就直接打出了「美中關係是存亡鬥爭，必須緊急行動」的旗號。智庫還大言不慚地宣稱，其成立體現了「華盛頓民主與共和兩黨取得的共識」。於是，擔心被對手批為「反共不力」，轉變為對手之間的共同「反共有力」。

這樣的政治邏輯說明，美國行政當局與國會的互相制衡，美國制度設計中賦予國會有獨立行動權的制度特徵，美國政治的極化，這些因素正在將美國的對外政策推向極端，對台政策也受此影響。

三、中國的反制與大國平衡

這個問題分兩個層次。

一是指中國的反制影響美國對台政策。這方面的例證如去年8月裴洛西訪台，中國進行反制，對今年4月在美國的「蔡麥會」，中國採取制裁措施，以及最近賴清德「過境」美國，中國採取的「雙制裁」。中國反制對美國對台政策產生的影響，表現在美國政府在美台關係上進行了「適度」收縮。如對賴清德「過境」接待的規格，定位在「美國在台協會」（AIT）接待層次，宣稱美國的一個中國政策沒有改變，美台關係為非官方關係等。

二是指中國將從大國平衡的角度，對美國在台灣問題上的挑釁進行反制。大國平衡涉及的因素包括，俄烏戰爭與亞太局勢，美中俄、美日韓等大國關係的變化，美國選擇在戰略上強化「中國是亞洲地緣政治的威脅」等。

大國平衡的過程對美台關係產生的影響，包括：一是美國對台政策可能採取通過軍事行動，進一步加強從外部支持「台獨」勢力的方式，來達到平衡中國力量上升，對島內「台獨」分裂勢力構成的壓力。以此維持美國所需要的海峽局勢。顯然，這是一種極為冒險的選擇。

二是美國對華政策將在「民主對抗專制」旗號下，進行「現實主義」的搖擺。這也會傳遞到對台政策上。如民主黨的裴洛西將其台灣之行稱作是「世界在專制和民主之間做出的選擇」。如國會新成立的「美中戰略競爭委員會」實際上是中國行動計畫（China Initiative）的政策延伸（源頭是2018年川普政府推出的「抗中計畫」）。蓋拉格就任後，宣稱美中戰略競爭委員會的目標，就是「鎖定中國共產黨」。

這種趨勢，將會把台灣問題與遏制中國地緣戰略影響力的政策，進一步結合起來，進一步把台灣打造成所謂「自由世界」對抗「中國威脅」的前沿。危險在於，出於利益考量，一旦美國政客在「徹底和不徹底」之間的「搖擺」，失去傳統對華政策的所謂「現實主義的謹慎和克制」，海峽和平局勢將立即面臨威脅。

美國對中國的遏制政策不會輕易改弦易轍，中美之間的互信，已經很難恢復。在中美整體關係平衡遭到破壞的局勢下，未來海峽的戰與和，一定要掌握在中國人自己手上。

（作者周忠菲為上海台灣研究會研究員，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）