國戰會論壇/蔡裕明》中美軍事溝通機制 能恢復也還是卡

文/蔡裕明

美國國防部長奧斯汀與中國國防部長魏鳳和於11月22日在柬埔寨會晤。在此之前兩人曾於6月10日在新加坡舉行的香格里拉對話舉行會談，後因眾議院議長裴洛西訪問台灣，以及解放軍於台灣周邊舉行環島軍演後，美中軍事交流中斷一段時間。華府方面表示，將努力恢復與中國間的軍事交流，這種想法是恢復與建立多種管道並與北京進行溝通，管理兩個大國日增的戰略競爭，防止潛在衝突的發生。

美國與中國之間經常舉行年度政策對話或美中軍事高層會談，包括，國防政策協調對話（Defense Policy Coordination Talks）（中國稱之為中美國防部工作會晤）、美中海上軍事安全磋商機制（Military Maritime Consultative Agreement）等。但從8月以來兩國間的緊張局勢後，中國片面取消這些對話或諮商機制，北京還取消與美軍印太司令部司令阿奎利諾上將（John Aquilino）的通話，以及8項反制措施，其中包含，中美地區指揮官會談、國防政策協調對話、海上軍事安全磋商機制，暫停在非法移民遣返、禁毒、氣候變化等領域之合作。這使得美國更為憂慮是否會在實際糾紛乃至於軍事衝突時，兩國溝通管道能否持續維持順暢之憂慮。

美中間試圖建立熱線

國家之間甚至強國間建立對話機制或熱線，將有助於減少在危機當中出現誤判或誤解之風險。美國國防部長奧斯汀對於解放軍軍機在越過海峽中線或環台軍演的模式表示擔憂，認為這是一項值得關切的領域。美國白宮國家安全會議印太事務協調官坎貝爾（Kurt Campbell）也表示，他認為「人們普遍擔心誤判、事件和事故，但與中國之間並無有效的程序來阻止這些事情發生」。

一般來說，熱線為信心建立措施的一部分，藉由對話使得領導人之間的溝通成為可能或演變成為常態，減少因誤判或誤解而導致無意衝突甚至戰爭的可能性。而且熱線還有其他的象徵性，包括傳達「急迫感」、強調訊息的溝通、表達「合作意向」或發送或傳達「善意」的訊息。

在冷戰時期美國與前蘇聯之間的熱線為美蘇相互間競爭的安全特徵。但隨著中國相較俄羅斯實力的增強，華府迫切與北京之間建立持久性的危機溝通管道。1997年美國前總統柯林頓與中國前國家主席江澤民同意建立熱線，即使1999年北約意外轟炸中國駐南斯拉夫大使館也未得到充分使用。

坎貝爾憂慮美國與一個自信、不斷崛起的軍事強權，缺乏實際且有效的溝通管道，以及缺乏深入的定期性戰略對話，已成為美中間嚴重問題。這增加誤判與衝突升級的可能性，特別在台海關係方面，華府與北京皆需要瞭解對方的紅線，並在危機或甚至戰爭前建立緩解的機制。雖然熱線無法消除國家間不信任感與懷疑，但可以協助領導人透過建立暫時性的信任來抵銷不信任感，從而使兩國能夠在危機間相互關注於問題而非單方的利益。

熱線無法解決原本已存在的美中隔閡

奧斯汀與魏鳳和就多項議題進行討論。包括，俄羅斯、北韓、台海議題，以及就如何降低戰略風險、改進危機溝通與進行實質對話的必要性。美國表示反對單方面改變現狀，並履行在《台灣關係法》下的承諾。然而，無論建立熱線與否，尚不能一蹴可幾解決雙方的問題。中國國防部在會後的新聞發布會上表示，此次討論「有利於」加深雙方的了解，避免雙方發生軍事誤判，並呼籲進行更深入的兩國軍事會談。

首先，美國推動與中國建立熱線，有助於減緩來自北京或其他國家的批評，這些國家認為華府的印太戰略加劇該地區的局勢。例如，拜登政府宣布計畫於南太島嶼國家的吉里巴斯與東加設置大使館，宣布對於該地區的財政援助，並計畫任命太平洋島嶼論壇的特使，並且在裴洛西訪台期間派遣雷根號航空母艦於台灣東側警戒，或在較早之前拜登就任美國總統後沒多久，美國即派遣羅斯福號航空母艦行駛至南海。

其次，雙方逐漸升高對於彼此間的行動試探。中國於去（2021）年9月通過《海上交通安全法》，規範部分船艦通過中國「領海」需提報相關資料，並於今年2月實施《海警法》，授權武裝警察部隊海警總隊可對於危及中國主權的外國船隻開火，並且也多次派遣軍機侵犯台灣與日本的防空識別區，已加大美國在印太地區盟友的壓力。

最後，在相當程度上，中國不願按照美國所偏好的方式行事。許多戰略學者認為美國雖然仍是主要強權，但正處於不可避免衰退的早期階段，此時中國應當恢復在朝貢體制當中的地位。北京的想法是，美國內部面臨到種族正義問題、白人貧窮以及政治兩極分化，將使得美國在亞洲乃至於全球力量勢將轉變，而在俄烏戰爭懸而未決之際，北京可以成為美俄之間平衡者的角色，使得「北京共識」在二十大之後仍取代「華盛頓共識」的能力與機會。

進展有限的美中軍事對話

美國前總統川普開啟了美中關係更加對抗的年代，而拜登則繼續保持對抗北京態度，只是語氣更為平和並支持以多邊主義的形式與強調民主化的發展進程。美國與中國再從貿易戰、晶片戰、外交戰等全方位的競爭，以及美國逐漸強化與台灣實質關係的同時，華府與北京雙方在安全、經濟、技術和意識形態等問題上的對立立場已臻明確。

除奧斯汀與魏鳳和舉行軍事對話的同時，美國與中國舉行領導人層級的會晤，包括拜登與習近平、副總統賀錦麗和習近平的會晤，中國外交部長王毅也與美國國務卿布林肯通話，兩國的官員與決策者認為將促使兩國重啟軍事交流。

然而，此種軍事對話可能進展有限。北京與華府間的互信管道薄弱，以及是否能夠承受特定事件。今年6月奧斯汀與魏鳳和曾經共同表示將改善雙邊溝通渠道，但在兩個月後甚至裴洛西訪台結束後到目前為止，中國曾多次侵入台灣防空識別區及越過台海中線，造成區域的緊張，以及華府更為關切東亞局勢進展。

其次，中國仍強調兩國恢復正常軍事交流的前提為台海議題，北京認為這是不可逾越的紅線。而華府仍認為反對單方面改變現狀，並持續對台強化安全承諾，並且台海安全議題僅是美中關係的一部分。因此，若要恢復軍事交流，雙方則應持續進行溝通，進行相互演習進而形成默契。然而，美中兩國要回到歐巴馬總統時期，中國參與「環太平洋」聯合軍演狀況，恐有相當挑戰。

期望兩國短時間內發展密切軍事交流乃是不切實際的想法，但試圖避免這兩個大國發生海上糾紛或因事故所導致的衝突升級，建立安全的「護欄」卻是可行的。戰略分析中的一個基本假設是，商業利益的增加，需要強化軍事能力來確保安全，使得商業競爭正是大國之間戰略競逐的驅動力，倘若美中兩國能夠恢復政治互信，或從非傳統安全議題開始建立互信，例如，氣候變遷或美中審計協議，未來包含軍事交流或經貿談判將會有所進展。

（作者蔡裕明為實踐大學會計暨稅務學系副教授，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）