拜登會拿港台問題 作為「抗中」的起手式？

文/蔡裕明

港府日前逮捕包括黃之鋒、周庭等多名支援香港民主運動人士，並以《國安法》當中「勾結境外勢力」抓捕香港壹傳媒集團創辦人黎智英，還首次援引《國安法》封鎖網站。美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)隨即宣布制裁涉及香港大逮捕的中港官員，並且更新香港旅遊警示。一時之間，香港的問題造成美中之間的言語與政策的交鋒，進一步加劇華府與北京的緊張關係。

但是值得關注的是，川普政府在即將離任前宣布多項對於中國強硬的政策與措施，拜登政府是否會跟隨川普對於香港的態度與政策？還是香港會成為美中關係的籌碼？這對於台灣而言又有何意義與影響？

拜登是否依循川普對於香港的政策？

整個印太國家目前所關切的是拜登政府是否依循川普的「強硬抗中」的印太戰略，而把香港與台灣事務當作拜登政府的起手式。原本拜登在美中的貿易戰當中抱持不置可否的態度，斷言表示表示中國「不是我們的競爭對手」。但在過去的一年半期間，拜登對於中國的態度乃至於對於香港的態度，確有不同於以往的態度。

拜登還沒成為美國民主黨候選人前，曾經表示「如若中國在香港推行港版國安法，美國則應領導世界譴責中方的行動」。而在代表民主黨角逐美國總統之後，亦曾經對於香港事務表達意見。他在2020年7月指責川普在香港事務上過於「軟弱」，倘若他贏得白宮，將對於人權採取更為強硬的立場。

但是在拜登當選過後一個月後，他所提名的白宮國安顧問蘇利文(Jake Sullivan)才發表對於新任政府對於香港的態度。蘇利文表示他關切香港民主派被逮捕或拘禁一事，美國將與盟友共同反對中國對於香港自由的侵犯，協助受害者前往避風港。12月7日由民主黨的眾議院通過《香港人民自由與選擇法》(Hong Kong People’s Freedom and Choice Act of 2020)，為逃離政治迫害的在美港人提供臨時保護身份等措施。

儘管拜登被視為將延續川普政府的印太戰略，但是其細微的政策與措施將傾向為「軟性防中」，並且仍不見拜登政府整體性美國對於香港的態度與立場。原本拜登的國際戰略為結合全球的民主國家共同舉辦全球民主峰會(Global Summit for Democracy)，但是這種民主的擴大與合作的「理想主義」，是否將屈服政治現實。

也就是說，拜登的印太戰略是否會成為一種在不同的議題可以與中國合作的變形的印太戰略？而此時香港事務就成為可以被當作談判的籌碼，就如同歐巴馬政府對於2014年香港雨傘運動保持沉默的印象，來取得2015年歐巴馬與習近平所共同發表《中美元首氣候變化聯合聲明》的機會。

拜登對於香港民主的兩難

一些民主黨人私下質疑拜登是否會放鬆對中國的人權相關問題的批評，以確保在諸如氣候變化與北韓核武等問題上的合作。但是他的國安與外交團隊已經暗示，拜登將採取強硬路線。

儘管拜登承諾將以更為積極與協調的上維護全球各地的民主制度，他所提名的國務卿布林肯(Antony Blinken)認為技術民主國家(techno-democracy)應該站在一起，共同對抗技術專制國家(techno-autocracy)的威脅。然而，1月6日港府的大逮捕動作，其中包括在香港職業的美國律師關尚義(John Clancey)，顯然很難看出拜登能作何種的政策改變香港的局勢，這讓部分共和黨人質疑拜登政府是否對中國將採取比川普更為溫和的態度。

拜登政府現在對於香港未來的發展出現兩難局面。一方面，經濟的現實主義將讓香港保持半自治的局面，由於香港具有國際化城市與區域金融中心的地位，中國可利用香港協助國內超過3億的人口擺脫貧困。但另一方面，近年來中國經濟迅速發展與轉型，華府決策人士質疑香港是否可以繼續擁有半自治的地位。

香港目前的局面已經演變成為，香港逐漸失去作為半自治的地位，進一步成為中國不可分割的一部份。然而，美國對於香港的政策工具有限，僅能夠過制裁的方式制約港府或北京的決策人士。

拜登對於香港的政策將取決於兩項因素。在國際層面上，美國是否持續對中國施加壓力，並達成第二階段的貿易協議；在美國國內層面上，拜登是否能夠跳脫來自於國會的壓力。從《香港人權與民主法案》、《保護香港法案》到《香港人民自由與選擇法》，均可看到國會支持美國行政部門更為強硬制約中國的發展。相較拜登目前準國安與外交團隊對於香港抱持「審慎」的談話來看，這凸顯美國因香港問題當中，國會的強硬與相較行政部門的退卻，是否進一步代表拜登政府對於香港事務的兩面性或模糊性？或者民主理念只是用來包裝新政府的外衣？

美港關係相成為美中台三邊關係的指標

由於拜登在競選過程當中多談到民主理念，認為美國需重拾傳統的美國民主價值來再度成為國際的領導者。當拜登政府宣布將由前亞太助卿坎貝爾(Kurt Campbell)出任白宮新設的「印太事務協調官」(Coordinator for the Indo-Pacific)，協調面對來自中國等的挑戰，但需要向北京發出清晰的訊息，並考量是否訂定針對香港的政策。

香港的特殊性在於作為中國的離岸金融中心，並且包含美國等許多西方國家藉由香港參與中國的經濟發展。並且在經過反送中事件與通過《國家安全法》凸顯港民不信任港府，並質疑北京「一國兩制」的承諾。

但香港歷經英國的殖民統治，已擁有類似西方的民主、尊重人權與法治社會的基本價值。且鑑於香港的地理位置，已成為中美關係的重要議程，一方面北京刻正透過粵港澳大灣區建設計畫推動進一步的陸港融合，另一方面則是西方國主國家藉此捍衛自由的世界秩序。因此，北京正在關注華府是否訂定更為清晰的香港政策。倘若香港缺少來自美國的承諾，北京也會認定華府將減少對於台灣的外交予安全承諾。換句話而言，觀看美國與台灣在拜登政府的關係，實際上更可以探究與關注美國是否針對香港向中國傳達明確的信號。

民主政體的領導人在選擇組建聯盟，並決定是否進行干預以協助盟友時似乎面臨著不同的動機，而且1939年英國與法國兩個民主國家，對於德國吞併捷克斯洛伐克的回應，則提供民主國家並不可靠的經典例子。

台灣認為既然拜登政府強調民主與尊重人權的國際戰略，也積極推動民主外交，強調台灣在政治民主化、經濟自由化、社會多元化與軍隊國家化已取得與國際社會保持一致的目標。但仍須認清，美國對於民主的重視有時不敵美國對外的政治利益，美國的歷史上也不乏因為利益而背棄盟友的教訓。

美國智庫外交關係協會(Council on Foreign Relations, CFR)日前才指出中國與美國可能因為台灣而讓危機升級。拜登新政府就職後將面臨美國本土新冠肺炎的威脅、經濟的重啟與國內社會種族衝突的挑戰，以及川普所遺留的民粹主義與撕裂美國的多重挑戰，在國際上面臨修補與歐洲的傳統關係以及中國與俄羅斯的挑戰。相較之下，中國則變得更有自信，在香港與南海挑戰美國的利益與安全。

倘若民主與人權可能成為拜登政府的國際戰略內容，香港很可能成為美國對中國的政策取得戰略主導權的第一步，北京的回應與方式將成為美中是否能夠建立蜜月期並回到過去美中關係的「常態」。而這種常態即是美中關係的競逐，並且在部分的議題上可以達到合作的可能性，台灣則更要關切即將到來美中關係的變化。

（作者蔡裕明/實踐大學高雄校區會計暨稅務學系副教授，本文為國戰會專稿）