國戰會論壇/譚傳毅》美國制裁還有狠招 新冷戰二分天下

文/譚傳毅

拜登和習近平會談之後，出現「二級制裁」（Secondary Sanction）名詞，二級制裁的主體是外國人（非美國人），如果美國禁止外國人的某種交易，但第三國企業或個人卻實施了該筆交易，將面臨美國的制裁，例如與伊朗的貿易。

我們必須質疑，美國對於中俄的制裁能夠產生什麼作用？事實上我們發現，制裁並不會打死中俄兩國。

初級與二級制裁

二級制裁就是「長臂管轄」。長臂管轄是美國司法機構對外進行的管轄權擴張，將原本不屬於美國司法管轄的經貿糾紛納入其管轄權範圍。這些制裁不直接針對非美國人，而是禁止美國人和被制裁的非美國人開展交易，以此禁止非美國人進入美國市場。二級制裁包括將違規個體加入特別指定國民清單（Specially Designated Nationals and Blocked Persons list, SDN List）之中，並切斷美國金融服務的兩種措施。

SDN名單主要分為六類：針對特殊國家和個人的制裁、反恐怖主義制裁、反大規模殺傷性武器制裁、反毒品和麻醉品交易制裁、鑽石貿易制裁和跨國犯罪組織制裁。

有所謂「二級制裁」，就有「初級制裁」（Primary Sanction），初級制裁是直接限制美國企業和個人與被制裁的對象進行交易。只要交易具有美國因素，就涵蓋在初級制裁的範圍。例如美元是全球貿易第一大的清算貨幣，美國對SWIFT系統具有絕對話語權，這些都導致「非美國人」很難完全避開OFAC的制裁規定。

所謂「美國因素」的定義非常廣泛，包括了美國公民、綠卡持有者、美國公司、美國人實際控制的非美國公司、非美國公司在美國的辦公場所等都是。我們不妨想像，未來如果美國針對俄羅斯和中國祭出初級或二級制裁，也就是完全禁止美國人與美國公司參與中俄交易，將會產生什麼後果？

經濟制裁作為美國霸權的工具

經濟制裁是某個國家為了實現某種特定的對外政策或為了維護國家利益，而實施的經濟性強制行為。美國對外經濟制裁歷史悠久，手段主要是貿易制裁和金融制裁。美國對中國的貿易制裁包括進出口的數量限制與類別管制，尚不包括禁運、交通運輸、停泊、降落補給限制、出入境簽證限制等。

金融制裁則是以金融手段的經濟制裁，西方國家已經針對俄羅斯展開全方位的經濟與金融制裁，連俄羅斯境內所有的貓也被制裁。如果中國援助俄羅斯，美國不排除祭出二級制裁手段，受影響的產業包括電子、半導體、電腦、人工智慧、電信、石化、銀行、保險、航運、汽車及汽車零件等。

多年以來，經濟制裁一直是美國對外政策的常用工具，也是維持霸權的保證。美國財政部海外資產控制辦公室（Office of Foreign Assets Control, OFAC）為維護美國國家安全和國家利益，對於被認定違反美國經濟制裁政策的美國個人與企業及非美國個人與企業頻繁進行民事處罰。

無論是初級制裁或二級制裁，只要這兩支利劍一出鞘，沒有一個國家不俯首稱臣；但是中俄兩國怎麼面對呢？

美國制裁無用？

目前美國對俄羅斯制裁包括四個方面：經濟制裁（禁止北溪2號運營）、金融制裁（主要是把俄羅斯踢出SWIFT系統）、制裁俄羅斯政治和軍事官員、高技術出口管制。

中國則要到2018年才開始享受到經濟制裁，還只是在雙邊進出口的數量限制與類別管制的層面，但若真的祭出二級制裁，那可是兩國全面性的封鎖，所有中國的產品、技術與服務通通不准入美。

然而，3月23日美國貿易代表辦公室宣布，將恢復352項自中國進口商品的加徵關稅豁免，商務部發言人束玨婷表示，這有助於美中相關產品的正常貿易。為何拜登決定取消徵收352項中國進口商品7.5%到25%的關稅？原因很簡單，因為加徵關稅並沒有整垮中國，反而卻推高了商品價格、導致通貨膨脹不斷上揚，美國實在無法抗拒中國商品。

美中貿易壁壘逐漸變得模糊了，在另方面，中俄經貿關係更密切了，俄羅斯和美國都必須依賴中國，這是國際現實。只要俄羅斯依賴中國產品，事實上俄羅斯已經沒有選擇，它就不會倒下。

只要美國不對俄羅斯能源出口實施更廣泛禁運，這對歐洲經濟將造成重大的破壞，俄羅斯仍能喘一口氣；更加上歐盟與俄羅斯的商品貿易是美國的8倍，歐盟在俄羅斯的直接投資大約是美國的25倍，這些都是減緩歐盟的制裁力道，俄羅斯尚未徹底窒息。

我們也不能忘記，俄羅斯和烏克蘭加在一起對於世界的影響，例如兩國小麥出口佔世界的30%。還有，俄羅斯與白俄羅斯鉀肥出口和加拿大差不多，三國產量約佔世界的60%，如果俄羅斯和白俄羅斯鉀肥被禁運，光憑加拿大的產量是補不上世界的缺口。

即使這些交易管道全部斷絕，也不會妨礙中國用人民幣或者盧布與俄羅斯交易。實際上在2020年Q4，俄羅斯與中國、印度、巴西、南非的貿易中，只有10%以美元清算。

西方國家對於俄羅斯的制裁越深越廣，只會加快俄羅斯倒向中國的速度，無論是在經貿或金融往來；而且金融制裁只會增加中俄兩國以及其他國家的危機意識，沒有人願意把雞蛋全部放在美國隨時可能制裁的籃子裡面。

其他國家若要與中俄往來，勢必要加入他們的清算與支付系統，而且越來越多的國家會選擇本幣交易，而不是美元或歐元。例如中國與日本兩國在10年前就推動兩國貿易以本幣清算，不再使用美元。最近沙烏地阿拉伯也同意以人民幣和中國交易石油，未來這種趨勢只會越來越明顯，還會擴散到其他國家。

只要俄羅斯能夠從後門打通中國廣大的市場以及堅實的製造基地，當然俄羅斯的生活品質會下降，但是卻死不了，例如賓士汽車變成紅旗汽車，LV或CD包包換成高仿貨或精仿貨等等。中俄兩國經濟的互補性極強，中國缺原物料，而俄羅斯缺民生必需品，這正是美國所擔心的。

二級制裁的極限施壓

傳統上，海權國家對於大陸國家的負面做法，就是封鎖（制裁），因為國家的強盛富足是建立在敵國的衰弱貧困的基礎之上，廉價的外國商品不會促進經濟發展，只會剝奪本國勞工的就業機會，這就是川普與拜登的想法與做法。

我們無從得知拜登政府將會採取何種二級制裁手段對付中國，以目前西方大公司撤出俄羅斯市場的做法來看，俄羅斯宣稱可能國有化這些公司，例如Mastercard或Visa等，之前這些大公司在俄羅斯的投資可能都收不回來了。而西方國家在中國的投資更多，若外資真的全部撤出中國，對自己的傷害更大。

如此看來，西方國家不會全部撤資中國，可能挑選幾家大型外資企業下手，例如微軟撤出中國。微軟在全世界取締盜版軟體，唯獨對於中國採取寬鬆的態度，無論任何版本Windows，市面上都有破解版。陰謀論者認為，這是比爾蓋茲的「鴉片政策」，讓中國人對於微軟產生無可救藥的依賴。

1999年，中國推出與微軟對抗的紅旗軟體，硬性規定政府與軍事部門使用，但是民間對於微軟的依賴性太強，且兩種軟體無法相容，最後敗下陣來。2021年10月，中國國防科技大學正式發布「銀河麒麟操作系統V-10 SP1版本」（Kylin OS），就是為打破微軟操作系統的壟斷，銀河麒麟就是中國版的操作系統。

在硬體方面，銀河麒麟可以適配中國國產硬體產品，支持國產CPU和Intel以及AMD平台。軟體商店內包括國產應用和第三方商業軟體在內的各類應用，同時提供Android相容環境（Kydroid）和Windows相容環境、版本在線更新等功能。現在美國對俄羅斯尚未使出這個招數，一旦微軟封鎖俄羅斯的操作系統甚或切斷俄羅斯的網路系統，其威力甚至於比SWIFT踢出俄羅斯還要大。

結論

事若至此，俄羅斯只能依賴中國市場與製造、網路以及操作系統，別無他法，世界從此變成美、中俄兩個對立的集團，歐洲則是這兩大集團的緩衝區。美國動輒使用的制裁大棒固然可以封鎖中俄兩國，必然也會阻礙美國的發展。也許這是美國所希望看到的：新冷戰的形塑。美國領導富裕的一半，另一大半貧窮國家，那就交給中俄兩國管理吧！

（作者譚傳毅為台灣國際戰略學會研究員，法國博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）