台灣需要美國「再保證」什麼？
文/蕭衡鍾
美國國會於12月21日深夜通過2.3萬億美元的《2021財年聯邦政府綜合撥款法》及《新冠肺炎疫情紓困法》，內容多達5000多頁的綜合撥款法案除了為美國聯邦政府運作及新型冠狀病毒(俗稱武漢肺炎)的疫情紓困外，還包括涉及美國對外政策的相關法案，如旨在強化對台灣與西藏支持的《2020年台灣保證法》和《西藏政策與支持法》。
一、美國《2020年台灣保證法》的內容與意義
美國眾議院外委會資深共和黨議員麥考爾（Michael McCaul, R-TX）在法案通過後發布的聲明中表示，由他和外委會主席、民主黨的眾議員恩格爾（Eliot Engel, D-NY）所提出的《2002年台灣保證法》（HR 2002, Taiwan Assurance Act of 2020）將推進擴大美國與台灣政府間的互動，並讓國會對美國與台灣合作的自我設限進行監督。
《2020年台灣保證法》將強化與台灣的合作，美國國會意見認為認為台灣是一個可靠的民主夥伴，也是美國「自由、開放的印太戰略」中至關重要的一部分，美國政府支持台灣發展不對稱能力，應該常態化對台軍售以增強其自我防衛能力，並敦促台灣為其防衛策略增加防衛開支。因為雖然美國國會一片支持台灣的呼聲，但議員們也認為，台灣為自己安全做出的投資遠遠不夠，台灣需要對自己的安全防衛「付出」必要的努力，這個「付出」究竟是否指的是軍售案的「保護費」意在言外。
《2020年台灣保證法》在支持台灣參與國際組織部分指出，美國國會意見認為中國大陸試圖支配台灣參與國際組織的條件，結果導致台灣被這些國際組織排除，也對全球公共衛生、國際民航安全及打擊跨國犯罪造成損害，美國的政策是要倡議台灣「有意義地參與」聯合國、世界衛生大會、國際民航組織及國際刑警組織，並倡議台灣成為聯合國糧農組織、聯合國教科文組織以及其他「不需要主權國家資格」國際組織的正式會員，這個「有意義地參與」及「不需要主權國家資格」字眼，明顯是在擺弄外交文字遊戲，避免在正式法案條文上觸及中國大陸紅線。
《2020年台灣保證法》最具體的規定是「審視國務院台灣指導方針」，美國國會認為，國務院對與台灣關係的指引應該以深化美台關係為意圖，充分考量台灣為一個民主政體的事實，而且應該確保這個關係的執行能夠反映美台長期以價值為基礎的全面關係，故要求美國國務卿在法案生效後180天內，就國務院指引美台關係的相關規範進行審視並向參、眾兩院外委會提交報告，其中包括名為「與台灣關係指導方針」（Guidelines on Relations with Taiwan）的不定期備忘錄與相關文件，以及《台灣旅行法》的執行與指導方針因執行這個法律而做出的任何改變，並需重新發布這個指導方針給美國行政當局的部門與機構知曉。
二、美國《2021年綜合撥款法》其他關於台灣的內容與意義
《2021年綜合撥款法》條文包括國務院支付美國在台協會執行《台灣關係法》所需的經費3200萬美元，以及《全球合作及訓練架構》（GCTF）經費300萬美元。關於這筆300萬美元資金的規定另外列在伴隨綜合撥款法文本的「聯合解釋性聲明」中，在關於國務院外交運作及相關項目下列於東亞地區的「經濟支持資金」（Economic Support Fund）之下。《全球合作及訓練架構》是一個由美國、台灣及日本共同管理的平台，這個平台支持公共衛生、執法、災難救助、能源合作、女性賦權、網絡安全、媒體識讀及良好治理。
《2021年綜合撥款法》在「涉及新興技術事務」的部分，也要求美國國家情報總監需評估涉及人工智能（AI）、微芯片及半導體供應鏈的重要技術趨勢，並提出報告，其中在半導體供應鏈的報告中必須涵蓋對地緣政治轉變潛在影響的分析，而且也「包括那些涉及台灣的部分」。
就美台關係的再提升而言，《2020年台灣保證法》與《全球合作及訓練架構》經費被納入《2021年綜合撥款法》併案通過，顯示美國國會不分黨派對美台關係的強力支持，也是美國國會對《全球合作及訓練架構》平台成立五年成果的肯定，贊同者認為極具正面意義，並有助於未來美日台三方持續透過《全球合作及訓練架構》平台開展交流合作、並擴大與理念相近同盟夥伴的專業交流與合作範疇。
簡言之，美國的戰略目標是要維持一個強健和民主的台灣，能夠威懾解放軍，並在全球權力平衡上作為一股自由的力量，如此將有助於未來通過和平方式解決兩岸分歧而不需要美國的軍事介入，所以美國國會有各種選項來協助美國行政當局維持美國的戰略利益。
三、美國國會屢屢通過「挺台抗中」法案的策略意圖
在一場名為「美國與台灣：逆境中恆久的連結」的聽證會中，即將卸任、長期力挺台灣的亞太小組委員會首席共和黨議員約霍(Ted Yoho, R-FL)以自己提出的《台灣獎學金法》及《防止台灣遭侵略法》(Taiwan Invasion Prevention Act)為例指出，台灣正面臨中國大陸的武力威脅，需要美國和其他西方民主國家的支持，他希望拜登政府能夠研擬一套新的台灣策略，來回應中國大陸解放軍對台灣日益增強的軍事壓迫，以及該地區發生軍事衝突的可能性愈來愈高的情況。
同時，約霍也主張美國必須採取新的戰略清晰策略，清楚表明美國在台灣問題上的立場，且這不應該是美國一個國家的立場，而是所有西方民主國家都應該站出來，為西方國家或「任何擁有西方民主的國家」挺身而出。如以一來，似乎又把美台關係與美中關係給帶回了傳統「民主與威權」的制度之爭、「西方與東亞」的現代化之爭、「價值與主義」的意識形態之爭。
在聽證會上作證的華盛頓智庫戰略與國際研究中心中國權力項目主任葛來儀(Bonnie Glaser)則是認為，台灣的繁榮對美國至關重要，美國必須創造一個環境讓台灣能持續保護自己的自由並進一步鞏固民主，以便它能作為中國大陸及全世界的榜樣，證明即使面對中國大陸的威嚇，民主仍然有其韌性和價值。對此，川普政府已經採取許多作為加強台灣的安全和信心，包括軍售、高層訪問，以及在民主治理及防疫等議題的合作，美國國會也通過諸多法案表達對台灣的跨黨派支持。
不過葛來儀卻也同時對美國政府與國會提出了警示，認為有些較具象徵意義的做法可能帶來負面影響，拜登新政府在考慮與台灣在敏感領域的合作時，應該評估其成本效益。美國必須一貫地視台灣為一個有價值的伙伴，而不是用來與中國大陸競爭的武器，美國對台政策的指導原則應該是「不造成傷害」(do no harm)，不能被視為過於挑釁，因此強化台灣安全的最佳方式就是通過多邊方式，來與美國理念相近的夥伴如七國集團(G-7)或民主十國集團(D-10, Group of Democracies)合作。
因此，美國不應該把台灣當成與中國大陸對抗的武器或工具，雖然台灣社會目前或許沒有願意被中國大陸吸納的共識，但台灣社會卻也不願與中國大陸敵對，更不希望被捲入華盛頓與北京的衝突。畢竟就辯證法來說，當華盛頓與北京之間能夠有效管控美中分歧時，台灣的空間也會跟著擴大；反之，當美中關係的危機管控風險升高時，那台灣的空間自然就會遭到擠壓。
(作者蕭衡鍾/台東專校助理教授、台灣國際戰略學會研究員，本文為國戰會專稿)
