中國修法釀海上衝突危機 9月起外國船隻經領海都須通報
文/自由時報
中國13屆全國人大常委會第28次會議先前通過新修訂的「海上交通安全法」，近日更宣布，自9月起要求所有進入中國領海的外國船隻，都必須向中國通報。先前就有學者擔心，此法將成為海上衝突的不定時炸彈。
中國13屆全國人大常委會第28次會議於今年4月間通過新修訂的「海上交通安全法」，並公告新法將於今年9月1日施行，全文共10章、122條。法條內容包含「特定船舶在進出中國領海時，應向中國海事管理機構報告，且須持有有關證書，並接受指令和監督」、「外國籍船舶可能威脅中國內水、領海安全的，海事管理機構有權責令其離開。外國籍船舶違反中國海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法規的，海事管理機構可以依法行使『緊追權』」等。
針對相關內容，國防安全研究院軍事戰略暨產業所所長蘇紫雲先前就曾對《中央社》指出，中國利用法律擴大灰色地帶衝突空間，各國都擔心此法將成為海上衝突的不定時炸彈。他並指中共的「管轄海域」是指「中華人民共和國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架，以及中華人民共和國管轄的其他海域」，定義比「沿海水域」更寬。且中共在南海建造許多人工島礁，並稱周邊12海浬皆為領海，形成強制排他性，讓中共在各國執行自由航行任務時有執法藉口
中國海事局近日則再度發出公告，要求外國籍船舶進入中共領海時，都應當向海事管理機構報告。其中外國籍船舶適用對象，包含潛水器、核動力船舶、載運放射性物質的船舶，以及「載運散裝的油類、化學品、液化氣體等有毒、有害物質的船舶」，還有「法律、行政法規或國務院規定的可能危及中華人民共和國海上交通安全的其他船舶」等。對於報告內容也要求，必須說明所載危險貨物的正式名稱、聯合國編號、污染類別、裝載量、預計航向和平均航速等，若船舶未按要求報告，海事管理機構將按有關法律、法規、規章和規定予以處理。
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中國修海上交通安全法 學者：擴大灰色衝突地帶
中國13屆全國人大常委會第28次會議昨天通過新修訂的「海上交通安全法」。國內學者分析，中共利用法律擴大灰色地帶衝突空間，各國皆憂心這會成為海上衝突的不定時炸彈。
中國全國人民代表大會官網公告，新修訂的「海上交通安全法」將在今年9月1日施行，全文共10章、122條。
據新版「海上交通安全法」第53條，中國國務院交通運輸主管部門為維護海上交通安全，保護海洋環境，可以會同有關主管部門採取必要措施，防止和制止外國籍船舶在領海的非無害通過。第54條，特定船舶在進出中國領海時，應向中國海事管理機構報告，且須持有有關證書，並接受指令和監督。
第92條則規定，外國籍船舶可能威脅中國內水、領海安全的，海事管理機構有權責令其離開。外國籍船舶違反中國海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法規的，海事管理機構可以依法行使「緊追權」。
「緊追權」是指，沿海國主管當局有充分理由認為外國船舶違反本國法律規定，因而對其進行追趕直到公海，並加以拿捕，帶回本國港口審訊的權利。
另據中國全國人大憲法和法律委員會發布的關於「中華人民共和國海上交通安全法（修訂草案）」審議結果報告，由於「海警法」、「海洋環境保護法」也已使用「管轄海域」表述，因此將「海上交通安全法」中的「沿海水域」修改為「管轄海域」。
國防安全研究院軍事戰略暨產業所所長蘇紫雲接受記者電訪時分析，「海上交通安全法」與「海警法」都是中共行政宣示、維護國家主權及發展利益的工具。中共利用法律擴大灰色衝突空間，更讓各國憂心這會成為海上衝突的不定時炸彈。
蘇紫雲指出，中共的「管轄海域」是指「中華人民共和國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架，以及中華人民共和國管轄的其他海域」，定義比「沿海水域」更寬，是官方文書、法律用語的擴大適用。不過中共在南海建造許多人工島礁，並稱周邊12海浬皆為領海，形成強制排他性，讓中共在各國執行自由航行任務時有執法藉口，「是國際比較傷腦筋的部分」。
蘇紫雲認為，台灣面對相關挑戰時需採取「彈性反應」策略，例如在海巡船艦上配備非殺傷性武器作為驅離工具，並從國際機制層面進行合作等。不過台灣在執行相關反制任務時，也要留意「正當性」的重要。
中國新修《海上交通安全法》所隱含的海洋維權與大國博奕訊息
文/黃宗鼎
繼2021年1月通過《海警法》後，北京又於4月29日通過同樣牽涉中國海洋事務的《中華人民共和國海上交通安全法》修訂草案。施行自1984年1月的《海上交通安全法》，原有53條，經2016年暨本次修訂完成後，該法已增至122條，且囊括了優化海上交通條件、規範海上交通行為、規範行政執法行為，以及完善海上搜救機制等內涵。按中國官方宣稱，此次修訂建立健全了與海上運輸新形勢相適應的安全監管法律制度體系，並首次將船員權益保障寫入國內法律，據以回應新冠肺炎疫情發生以來，防控船舶疫情的海上交通安全需求。
惟就新修《海上交通安全法》之特定法條內容及其公布之時間點來看，實隱含著與海洋維權及大國博弈攸關的重大訊息。藉由該法之背書，北京勢可進一步升級相關海事衝突，加大壓制主要國家軍艦於中國周邊海域之活動，而所謂的《海上交通安全法》，反倒可能成為區域危安因素。
修訂《海上交通安全法》透露中國海洋維權的企圖與困境
乍看修訂草案第六條（國家依法保障船員的勞動安全和職業健康，維護船員的合法權益），以及第十六條（應當建立健全船員境外突發事件預警和應急處置機制，制定船員境外突發事件應急預案）之規定，乃攸關中國籍船員人身安全與正當權益之設計，惟對照2019年《新時代的中國國防》白皮書關於新時代中國軍隊擔負任務之標的，亦即「有效維護海外中國公民、組織和機構的安全和正當權益」，以及「海上民兵」在中國海洋維權工作上角色愈見吃重之態勢來看，新修《海上交通安全法》所涉及的船員安全與權益規定，很難不淪為中國在未來用以對他國開展或威脅開展海上武裝衝突的藉詞與依據。
又此次修法，實有意使1984年版之《海上交通安全法》，得以對接1992年發布實施的《中華人民共和國領海及毗連區法》，從而強化對外籍船舶之管理。其主要是將《海上交通安全法》原版第十一條有關管制外籍非軍用及軍用船舶進入中國內水或領海之規定，增修為新法第五十三條的防制「非無害通過」權，據以符合《中華人民共和國領海及毗連區法》第八條關於中華人民共和國政府有權採取一切必要措施，以防止和制止對領海「非無害通過」之規定。
儘管如此，《海上交通安全法》修訂後之條文，仍可透露中國海洋維權「力有未逮」之端倪。如2017年中國國務院法制辦就《海上交通安全法（修訂草案徵求意見稿）》公開徵求意見《草案》之第五十三條規定有云：「外國籍潛水器通過中華人民共和國領海，應當在海面航行，懸掛船旗國國旗，並向海事管理機構報告」，此條規定在當時引發熱議，中國媒體甚至報導美國「防衛一號（Defense One）」網站有關「該草案通過後恐引起中美海上核對峙」的評論。
事實上，該條規定係引自《中華人民共和國領海及毗連區法》第七條，惟由此次修法未將之納入，而僅以第五十四條要求潛水器、核動力船舶等外國籍船舶，於中國領海進出時向海事管理機構報告之結果來看，顯示北京難以要求外國籍潛水器在其所有「管轄水域」內上浮展旗之現實性，尤其是在美軍動輒進入南海爭議島礁12海里範圍活動之情況下。若北京明文上揭規定，便只有再損中國海洋維權威信而已。
公布新修《海上交通安全法》有來自於大國博弈的外部因素
北京在此時公布修訂後之《海上交通安全法》，主要與美國及其他區域外國家頻繁進出南海，據以實踐該等國家之自由開放印太政策有關，而法國海軍在今年2月宣示將派遣兩棲攻擊艦「雷電」號（LHD Tonnerre）及護衛艦「舒可夫」號（Surcouf）赴印太地區執行為期三個月的「聖女貞德2021」（Jeanne d’Arc）任務，影響尤鉅。
原因是法國國防部當時所公布的「聖女貞德2021」尾段航路，即自越南海防港至日本佐世保港一段，竟穿越了中國海南島與廣東雷州半島之間的瓊州海峽，此著實令中國感到震驚。就北京而言，其已透過1958年《中華人民共和國政府關於領海的聲明》將瓊州海峽視為中國內海，一切外國籍軍用船舶不得通過，而一切外國籍非軍用船舶如需通過，必須按《外國籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規則》加以申請，換言之，瓊州海峽並非可供法國軍艦行使「過境通行權」的國際海峽，其充其量也僅是得供外國非軍用船舶行使「無害通過權」的領海海峽。
中國似應基於前述認知，在上揭法艦即將進入南海暨周邊海域展開演訓前夕，乃針對瓊州海峽西口發布為時一個月的航行警告，嗣又於4、5月接連發布相同的航行警告，言明將以北緯21-14.23度東經109-32.80度為核心，向外半徑5千米水域範圍內進行軍事訓練，禁止船舶進入。除了以此技術性方式阻擋法艦進入瓊州海峽，北京復於此間公告《海上交通安全法》之修正，宣示其「非無害通過」之裁量權利，據以防制外國軍艦慣性繞行中國近海、管轄島礁，進而以「過境通行權」或「自由航行權」穿越任何中國所主張之領海海峽。
※作者為國防安全研究院中共政軍與作戰概念所助理研究員。
