亓樂義/美台軍售－美中競爭的關鍵指標
文/RFA
1月13日台灣總統大選落幕，民進黨候選人賴清德贏得勝選。國際媒體普遍報導，這次選舉台灣選民拒絕了中國。在全球充滿選舉的2024年，台灣取得民主的第一場勝利。
習近平最在意美台軍售
有媒體稱，美國政府密切關注北京是否發動大規模對台軍演，回應賴清德的當選。台灣國防部1月16日表示，3月後天氣轉好，針對中國年度計畫性或非計畫性軍事活動，目前還未掌握到3月有對台灣的針對性軍事作為。
台灣大選結果出爐，美國總統拜登（Joseph Biden）被媒體詢問時，匆匆回應一句：「我們不支援（台灣）獨立。」不過，他以實際行動表達對台灣的支持。台北時間1月15日，一個由美國前國家安全顧問海德利（Stephen Hadley）及前副國務卿史坦柏格（James Steinberg）組成的重量級跨黨派代表團訪問台灣，會見蔡英文總統。
海德利指出，期待在台灣新政府的領導下延續美台關係，共同維護台海的和平及穩定。史坦柏格表示，無論是民主黨或共和黨政府，美國長久以來的政策具有一貫性，並且堅持以和平方式解決兩岸議題，重視對話的重要性，以及避免任何單方面改變現狀的行為，這對區域內所有人民都是有利的。
拜登在第一時間表示美國不支持台灣獨立，是說給中國國家主席習近平聽的。去年11月舊金山拜習會期間，習近平對拜登說，台灣問題始終是中美關係中最重要、最敏感的問題。他希望美方把不支持「台獨」的表態體現在具體行動上，並且提出2點：「停止武裝台灣，支持中國和平統一。」
這是習近平首次就美台軍售做出表態，在此之前的幾次拜習會和雙方通話中都沒有這樣說，顯示北京最在意美台軍售，將是今後中美關係轉好轉壞的關鍵指標。不過，美國國防部長奧斯丁（Lloyd Austin）隔天表示，美國依據《台灣關係法》的承諾，採取一切必要行動幫助台灣獲取自衛能力。同時，美國不斷對中國入侵台灣的可能性進行評估，拜登政府正在解決對台軍售速度遲緩的問題，並加快交付武器的速度。
隨著賴清德的勝選，包括軍售在內的美台軍事交流與合作將進一步強化，美國不太可能妥協或自我設限。北京要有心理準備，美台也要做好相應部署。
舊金山拜習會結束後，美中軍事交流機制陸續重啟。為期2天的第17次美中防務政策協調會談1月9日在華府落幕。美國資深國防官員私下對媒體透露，恢復軍事會談是好現象，但」我們清楚看到」兩軍之間仍存重大分歧，包括中方對統一台灣的影響，這可能促使美國承諾協防台灣。
只要談到兩岸議題，美中兩軍的立場始終南轅北轍。看不出美方有任何妥協餘地和理由。這要從歷史談起，從歷史中理解美台軍售的本質及其未來的發展。
《台灣關係法》使軍售法律化
1978年底，中美在簽訂《建交公報》之前的談判中，美方已向中方明確表明，兩國建交後將繼續向台灣提供防禦性武器。據曾任鄧小平的翻譯、中國資深外交官施燕華的回憶，鄧小平當時拍了桌子說：「美國不是希望和平解決台灣問題嗎？繼續售台武器會讓和平解決無望！」結果，鄧小平還是決定簽下建交公報。
按常理，在這種情況下簽下建交公報，不免喪權辱國。施燕華受訪時說，當時鄧小平首先考慮中國的改革開放。對外求開放，就不能不考慮與世界上最發達的美國打開關係。在中美建交的關鍵時刻，鄧小平一錘定音，先完成建交，為改革開放開路。軍售問題可以緩一緩，日後再談，顯示鄧小平高度的靈活性。
鄧小平的妥協，也許是他看到美國堅決不退讓的立場。《紐約時報》披露，在中、美建交公報達成協議之前，美國總統卡特（Jimmy Carter）已指示五角大廈，起草一份長達60頁、名為《第九號聯合指示》的絕密檔。該檔強調，美國在中美建交後必須和台灣保持軍事關係，因為台灣的武器裝備主要依賴美國，突然中斷軍售，台灣國防可能面臨瓦解，不但無法抗衡中國，也可能引來中國入侵。
美國堅持這麼做，是大國之間權力平衡的必要手段，根本原因是不信任中國。這為1979年通過並生效的《台灣關係法》埋下伏筆，美台軍售走上法律化。
《台灣關係法》共有18條，它真正的核心是在安全領域。第2條第2項第3款規定：美國決定和中國建交，「是基於台灣的前途將以和平方式決定這一期望。」但北京不斷宣稱，「決不承諾放棄使用武力，」已經公然違背美中建交的初衷與承諾。既然前提受到威脅，美國就有權利做出自己的應處之道。
接著該法在第4款規定：「任何企圖以非和平方式來決定台灣的前途之舉，包括使用經濟抵制及禁運手段在內，將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅，而為美國所嚴重關切。」以北京近年對台灣採取的種種脅迫性行為，已經越過這條紅線，並對西太平洋地區的和平與穩定帶來威脅。美國聯合盟友應對此一變局，加強地區一體化威懾能力，實屬必要也理所當然。
接著第5款規定：「提供防禦性武器給台灣人民。」以及第3條第1項規定：「為了推行本法第2條所明訂的政策，美國將使台灣能夠獲得數量足以使其維持足夠的自衛能力的防衛物資及技術服務。」
軍售項目視中國威脅而定
近年美台軍售增長，項目出新，北京認為美國向台灣提供進攻性武器。其實，武器的防禦和進攻不在於武器本身，取決於使用武器的政策。台灣的軍事戰略立足於本土防衛，即使有嚇阻成分，也是為了增強防衛。長久以來，台灣的海空兵力從未越過海峽中線，反而是中國軍隊越過中線，威逼並壓縮台灣防衛空間，積極實施圍台軍演和戰場經營。美國增加對台軍售只是回應此一變局，進行相應的補強措施，離台灣真正需要的防衛力量相差甚遠。
接著第2條第2項第6款規定：「維持美國的能力，以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段，而危及台灣人民安全及社會經濟制度的行動。」因此，美國承諾協防台灣，早在《台灣關係法》中確立。拜登總統4次表明，他會遵守美國協防台灣的承諾，是重申《台灣關係法》已有的相關條款，不是做出額外的承諾。
由此看出，美國政府歷來都強調奉行《台灣關係法》，差別是有所輕重緩急。中國的威脅愈大，奉行的力道就愈強。完全合法適度，無所謂過激和挑釁。
有關軍售的談判拖到1982年，中美簽署《八一七公報》，但問題沒有真正解決。
據美國解密檔案顯示，雷根總統（Ronald Reagan）在《八一七公報》簽署後發送給時任國務卿舒茲（George Shultz）和國防部長溫伯格（Caspar Weinberger）的一份備忘錄中提到，「美國同意減少對台軍售的意願，是以中國持續其和平解決台灣與中國分歧的承諾為先決條件，上述二者的關聯性是美國外交政策中一項恒久的必要要求」，而且「美國對台灣提供武器的性能和數量，完全視中國構成的威脅而定。」
到了川普（Donald Trump）政府時期，美國直接把對台軍售與中國解決台灣問題的方式聯繫起來。正如2020年5月白宮和國防部同時發佈《美國對中國的戰略指標》報告中所聲稱的：「美國售台武器的數量和品質，是基於中國威脅的程度而定。」拜登政府延續上任共和黨政府的政策，可見美國兩黨在對台軍售問題上取得高度共識，並採取一致的政策，沒有妥協的餘地和理由。
美台軍售更需強制性
不過，《台灣關係法》對軍售問題仍有不足之處。曾任美國在台協會（AIT）理事主席的卜睿哲（Richard Bush），在《台灣關係法》30周年（2009年）發表文章指出，在該法的條款中，最常被引用但外界很少真正瞭解的是有關安全各節。有人聲稱，《台灣關係法》要求美國政府對台軍售，其實這擴大法律的解釋。當初為了確保卡特總統贊成這項法案，國會議員在軍售方面悄悄調整《台灣關係法》的字句，以降低法案對行政部門政策的衝擊。
例如，國會本來用」應（shall）」這個助動詞，要求行政部門對台軍售（Shall在法律條文中有應然性或義務性之意）；但最後《台灣關係法》改成「美國將（will）供應防禦物資。」實際上，這是一種意願表達，而非具有強制性。
簡單說，《台灣關係法》並沒有」責成」對台軍售。美國國會把安全條款訂在《台灣關係法》中，表達的是對台灣自由的堅定政治承諾。蔔睿哲指出，這需要台美雙方分享共同的戰略觀。換言之，雙方的戰略觀愈一致，美國對台軍售承諾的力道就愈強。為此，台美雙方領導人的任務是營造環境，以確保這種政治承諾能在日常基礎上得以確認。
目前台美雙方強化交流，就是確保能在日常基礎上而非危機時刻，持續並增強美國對台軍售的承諾。即使在新的情勢下，這種政治承諾的精髓依然適用。如果可能，《台灣關係法》中有關軍售部分，能在美國國會議員的協助下變得更有強制性，就更有力道了。
