日海警與軍隊聯演 因應「灰色地帶」威脅
文/美國之音向淩
日本11月22日消息指出，日本員警廳、海上保安廳、防衛省於長崎縣五島市海域進行演習，以應變外國船隻在「灰色地帶」造成的威脅。專家認為演習是為了因應中國海警船出入尖閣諸島海域（中國稱釣魚島），以維持日本執法能力，美日海警與軍隊的共同演練日後會更加頻繁。
日本內閣官房11月22日公佈，日本員警廳、海上保安廳(海警)、防衛省於11月20至21日在長崎縣五島市的津多羅島及其周邊海域進行演習。本次演習的目的是提高島嶼應對突發事件的能力，加強機構間的合作，以尚未導致武裝衝突但僅靠員警或海上保安廳無法處理的「灰色地帶」 威脅為假設前提的應變訓練。
大約有400人參加了演習，包括大阪府員警、沖繩縣員警、第11地方海岸警衛隊本部（那霸）、陸上自衛隊、海上自衛隊等。船艦和直升機進行了部隊運輸訓練，以便部隊即使在島嶼特有的地形上也能順利移動。
中華海巡協會秘書長、中央員警大學水上員警系教授葉雲虎表示，假定的演習內容向來是以外國‘可疑船舶’作為目標。
他對美國之音說：「首次實施日本海上自衛隊與海上保安廳針對「灰色地帶」威脅的共同訓練是在2015年7月10日，地點在日本伊豆大東東部海域。當時實施的目的即是為了應對中共2013年成立且不斷壯大的中國海警船艦，尤其是這些船艦常常進出日本主張擁有主權的尖閣諸島領海水域。就海上自衛隊而言，對於‘灰色地帶’威脅的實際應用上，在2015年5月14日內閣會議決議時就認為可以應用在外國軍艦的非無害通過、武裝團體的非法登島等範圍。儘管在國際法規定下，這樣的設定未必如日本憲法所主張的可能涉及武裝衝突法的情形，亦即一般人所說的‘戰爭狀態，但這樣的立場設定，一方面免去了日本憲法的限制問題，另一方面也降低了國際緊張態勢。」
葉雲虎指出，對於目前海上自衛隊與海上保安廳針對有關「灰色地帶」威脅的共同訓練，性質上設定在國內法的執法活動範圍內，也就是依據《自衛隊法》第82條及93條的「海上警備行動」，不算是軍事演習。
因工作原因不便透漏姓名的日本軍方人員對美國之音表示，中國武警部隊在軍改以後脫離公安部管制，由中國中央軍委指揮，隸屬于軍事機構。2018年中國公佈的《海警法》將中國海警納入武警管轄，從此擔負海洋維權責任使海警部隊成為中國的第二海軍。
他說：「中國海警在爭議海域進出，就軍事角度來看就是「戰場經營」行為。中國的《海警法》是專門針對美日海警船在日本東部和南部海域的行動而設立的，公佈後就常態性地在日本鄰近海域出入，追逐在附近作業的日本漁船，迫使日本海上保安廳的船艦必須前往支持，變成不算戰爭卻接近戰爭的‘灰色地帶’狀況。萬一雙方發生衝撞或摩擦，中國就可以依其《海警法》對海上保安廳的船艦使用武力，考慮到中國海警船艦噸位遠大於海上保安廳的船艦，日本就得出動海上自衛隊支持海上保安廳，屆時中國海軍船艦可能又將支援中國海警，這樣就造成了武裝衝突。」
他指出，‘灰色地帶’狀況發生的可能性極高，海上保安廳必須更加強與自衛隊、地域員警的共同訓練。
兵棋推演與共同訓練:協助執法
日本廣島大學大學院學者伊藤隆太(Ryuta Ito)在接受美國之音的採訪時表示，依照今年6月6日防衛省公佈的資訊，海上保安廳、自衛隊、外務省、員警已經實施多次以中國佔領尖閣諸島為預設前提的兵棋推演。這些共同推演都是為了因應中國的海警船自今年2月起數度接近尖閣諸島，必須設想非常接近甚至停靠島嶼時，海上保安廳必須開火防衛的狀況。
伊藤隆太說：「今年在東京都內進行數次的兵棋推演，讓海上保安廳、自衛隊和員警逐漸培養出在應變中國威脅尖閣諸島時，幾個單位能順利合作和處理更複雜的狀況，從明確的軍事衝突到既非和平但不算武裝衝突的‘灰色地帶’狀況，其實可以算是一種很複雜的高端混合戰爭。接著再進行實際共同訓練，再次確認當中國海警或是其他海上活動者接近或登陸尖閣諸島時，包含海上保安廳開火射擊防衛的各種應對措施，以及沖繩縣的邊防島嶼員警和設備如何輸送與海上保安廳和自衛隊合作應對等措施。」
他表示，長崎縣五島市的共同演習也是同樣性質，都是為應付中國接近尖閣諸島的「灰色地帶」 威脅進行的共同訓練，不過其他單位會以協助海上保安廳為主，不會直接介入海上執法。
中華海巡協會秘書長葉雲虎也認同這個觀點。他表示，日本海上保安廳與海上自衛隊的灰區共同訓練內容還是以執法活動為基調，在針對「灰色地帶」 威脅的共同訓練，依然是讓海上保安廳發揮「執法」任務的功能為主，並非直接應戰。
他說：「共同演習的設定程式，一定是海上保安廳先發現或先應對外國可疑船舶並先作處置，例如：廣播驅離、跟監、登臨檢查等應對措施，同時分析外國可疑船舶的武裝程度，接下來是發出‘海上警備行動’命令，接下來才是海上自衛隊的後續介入措施。所以這樣的演練重視的是雙方熟悉彼此的應對措施、實施程式規定以及協調、指揮與通信系統。值得注意的是，這次在長崎縣五島市的津多羅島及周邊海域的訓練，顯然是針對外國武裝團體已經登島的事態為假想情景。縱是如此，還是與純粹因外國軍隊入侵的防禦作戰有所區別。」
葉雲虎認為，海警與海軍的交流，應該是建立在相互尊重彼此專業與承認彼此性質的差異，才能發揮交流的真正意義。
他說：「縱然在戰時，所有國家船舶都應作為國家戰爭工具，但事實上這些海巡署的載台無論如何先進，都不可能跟交戰國的海軍相比。例如美國海岸防衛隊所屬的國安艦是美國的海巡旗艦，卻依舊不如中國054A飛彈護衛艦。所以在歷次戰役中，美國海岸防衛隊從未直接參戰，而是作為輔助作戰的角色支持軍隊。海巡的主要任務還是執法，從船舶武器的配置、訓練以及操作，能夠體現這樣的本質任務是很重要的。例如海警的武器配置選擇應該以平射型武器為主，其操作應符合《海巡器械使用條例》的比例原則等，這些都與海軍不同。至於作戰，則又應以海軍的專業訓練為其主要內容。」
葉雲虎表示，日本的國家資源有限，重複建置特殊訓練基地並非最有利的作法，因此海上保安廳在武器操作等海上的重要訓練上都派出所屬人員在海軍所屬訓練基地進行，台灣的海巡署也採取這種作法，不過目前台灣對於「灰色地帶」 威脅的瞭解與應對方針並不明確。
他說：「目前國內(台灣)推動的平戰轉換與平戰結合都是強調所謂的‘第二海軍’，亦即將海巡署作為直接參戰的平台。因此海巡署與海軍聯合演習的假定並非‘灰色地帶’狀況，而是解放軍的直接侵略攻擊。這樣的作法與美國海岸防衛隊與日本海上保安廳不同，事實上一定程度也喪失海巡署原來成立的意義，減損海巡艦艇在應對‘灰色地帶’威脅的效能。」
葉雲虎指出，日美的海警都擁有數量龐大的巡邏艦，更具有所謂第二海軍的能力，但是雙方在近期于南中國海的共同訓練仍以海上執法為目標。
美日海軍警投入聯演 台灣應積極參與
日本放送協會NHK報導，今年8月25日結束的日本海上保安廳首度與美國海岸防衛隊進行假想可疑船舶的聯合訓練，訓練包括在九州島海域假想在日本領海內發現行跡可疑船舶，確認日美合作追蹤船舶、促使可疑船舶停船等步驟。
廣島大學大學院學者伊藤隆太表示，今年6月6日防衛省公佈的兵棋推演就包括一名美國現役軍官的參與，日美雙方的海警與軍隊都全力合作因應中國在東中國海、南中國海的領土擴張行為。
他說：「8月25日共同訓練時，海上保安廳與海上自衛隊也在同一海域，假想因應可疑船舶實施聯合訓練，確認彼此間無線通訊狀況，各自搭載的直升機也相互進行起降訓練，因此是日本的海警、海軍、美國的海警三方合作。10月3日，海上保安廳和美國海岸警衛隊在神奈川縣橫須賀港實施了假想應對可疑小型船隻的聯合訓練。去年11月9日台灣海軍司令部證實美國海軍陸戰隊與台灣海軍4周的聯合演習，預料台灣的海警也會開始參與美日海警、海軍的共同訓練，更有效地維護海上秩序。」
中華海巡協會秘書長葉雲虎認為，基於台灣的敏感地位，有關台灣海巡署與其他國家的海上合作應該先從必要性、例行性與具實際意義的事項開始。
他說：「例如海上救難是最能考驗船舶操縱、執勤人員能力以及海上控制技術的項目，台灣海巡艦艇人員的駕駛技術與能力，堪稱是國內公務船舶中最優秀的，非常適合從這個項目開始。另外，中西太平洋漁業委員會有實施公海登臨機制，台灣與美國都是會員，雙方都有派遣所屬海巡艦艇到公海區域進行漁業巡護與登檢，彼此也有一定的海上執法交流。這樣的交流本來就是依據公約必須進行的，難度也不會太高，也是一個適合的選項。」
葉雲虎表示，有鑒於中國在南中國海等台灣鄰近地區造成的威脅日益嚴重，台灣應該積極爭取參與共同訓練的機會，參考美日的海警與軍隊共同訓練模式，以期盡速重新檢視與思考台灣的島嶼防衛政策，才能有效地與美日合作應對中國造成的「灰色地帶」威脅。
