周波：中美海軍頻頻相遇，如何避免誤判？
導讀
編者按：2021國際海洋安全大會(International Maritime Security Conference 2021)7月28日在新加坡舉行。來自中國、東盟、日本、韓國、美國、德國、英國、法國、澳大利亞等國家和地區的海軍領導人和海事機構高層，以線上線下結合的方式，圍繞「安全可靠的海洋—新常態下的海洋安全」這一大會主題，深入探討海上安全所面臨的挑戰和應對策略。
中國海軍副司令員王厚斌和清華大學戰略與安全研究中心研究員、中國論壇特約專家周波，以視頻方式出席會議。以下為周波在「新常態下基於規則的海洋秩序」這一環節的英文發言，觀網獲得獨家授權翻譯並發佈。
文/周波（清華大學戰略與安全研究中心高級研究員、中國論壇特約專家）
德意志帝國宰相俾斯麥有句名言：「法律就像香腸，最好不要看到它們的製作過程」。果如其言，聯合國海洋法公約（UNCLOS）像是有史以來製作時間最長的一根「香腸」。大約140個國家圍繞公約制定進行了長達9年的談判，使其成為歷史上持續時間最長的國際法談判。可以理解的是，各方都做出了妥協，但是有些條款仍然模棱兩可，各方可以靈活解讀。
中國早在1996年就批准了《聯合國海洋法公約》，美國至今仍未批准《聯合國海洋法公約》，雙方對公約的例如航行和飛越自由的概念有不同的闡釋。中國認為，美國的軍事活動，如美國海軍在中國專屬經濟區的抵近偵察，侵犯了中國的國家安全及利益，因此不能簡單地歸類為航行自由。美國則堅持認為，其軍事活動可被歸類為航行自由和其他針對海洋的國際合法權利範圍。但我要指出的是，中國並不是持此立場的唯一的國家，至少還有25個國家對外國在本國專屬經濟區或毗連區的軍事活動有不同程度的限制。
這種差異是可以理解的，但美國根據其對《聯合國海洋法公約》的單方面解釋，表現得好像自己是海洋法的唯一捍衛者。根據五角大樓的說法，從2019年10月1日到2020年9月30日，美軍以軍事行動對「全球19個不同聲索國提出的28項不同的過度海洋聲索」提出了挑戰。因此，一個簡單的問題出現了：如果公約是好的，你美國為什麼不批准它？如果不是，你為什麼要以它的名義挑戰別人？
中國是唯一對美國挑釁做出軍事反應的國家。2001年發生過一起致命的中美軍機相撞事故，在海上也發生過多起危險的中美軍事對峙。二十多年來，中美兩國海軍的對話是有益的，但成果並不顯著：美方希望就如何避免艦艇和飛機近距離危險接觸進行技術性討論，而中方則指出，美國海軍在中國海域的高強度大範圍偵察和監視是對中國主權的挑釁，因而應該禁止或至少減少次數；美方要求監視美國軍艦的中國軍艦保持安全距離，中方則認為，如果美國軍艦根本不進入中國海域，它們自然安全。公正地說，中國和美國都不希望發生事故。但根本問題從一開始就存在：如果美國不想讓水沸騰，為什麼還要火上澆油？畢竟，是美國軍艦定期到中國家門口挑釁，而非中國軍艦到美國家門口滋事。
理論上，下一次危機發生只是時間問題。如今，降低北京和華盛頓之間的風險，比降低冷戰期間美蘇之間的風險更為困難，原因有兩個：首先，華盛頓和莫斯科之間有明確界定的勢力範圍，即便雙方在其他地方打代理人戰爭，他們也避免直接對抗。但是中美之間甚至連緩衝區都沒有，美國軍艦定期在中國南海和臺灣海峽航行。
其次，美國和蘇聯通過擁有相互確保毀滅能力的軍事威懾達到了平衡，這在北京和華盛頓之間是不存在的。但在西太平洋，由於中國人民解放軍在過去幾十年裡的長足發展，中美軍事力量的差距正朝著有利於中國的方向縮小。一支更強大的中國人民解放軍，只會更加堅定地維護中國的主權和領土完整。在過去三年我讀到的所有美國智庫的報告裡，沒有一篇斷言美軍在西太平洋地區一定能夠戰勝解放軍。
如果我們不能解決問題，我們只能盡力應對危機，使之不至於滑入雙方都不希望發生的衝突。隧道的盡頭或許有光亮。2020年10月，中國國防部和美國國防部官員遠端召開了第一次危機溝通工作小組視訊會議，討論危機溝通、危機預防和危機管理的概念。這是第一次如此強調「危機」概念，因為之前的會談都是圍繞避免「事故」或「事件」展開的。現在，最重要的討論是危機管理，即事故發生後該如何做，這是以前從未討論過的情況。
中美兩國要想在海上化解衝突，雙方都需要遵守在「西太平洋海軍論壇」上多邊制訂的《海上意外相遇規則》（CUES）和中美雙邊制訂的《海空相遇安全行為準則》（ROB）的規則和規定，以避免誤判。避免事故的關鍵是軍艦和軍機要保持安全距離。但安全距離究竟是多少？根據《海上意外相遇規則》，在保持安全距離時，必須考慮能見度狀態、兩船的機動性和對另一船操縱意圖的理解等7個因素。顯然，這不僅需要認真討論，還需要定期培訓，以確保良好的航海技術。中美兩軍在2014年、2015年和2016年進行了聯合《海上意外相遇規則》演習。這種演習應該保持下去，部分原因是將來更強大的中國人民解放軍海軍必將在國際海域更頻繁地與美國海軍相遇。
會議組織者要求我們討論新常態下基於規則的秩序。那麼新常態是什麼？所謂的「自由開放的印太」不是新常態，而是一個新神話。捫心自問，印度洋—太平洋地區何時不自由不開放？海洋是相通的。在人類歷史上，很少有國家試圖封鎖國際海峽或海上通道。印太地區最突出的問題是2008年至2013年在亞丁灣和索馬里盆地猖獗的海盜行為。現在，在國際海軍的共同努力下，這種現象已基本剷除。
「自由開放的印太」實際上是對中國欲蓋彌彰的攻擊，也是以東盟的「中心地位」為代價的。原因很簡單，從地理上講，如果東盟位於太平洋的中心，就不能同時處於印度洋—太平洋的中心。
觀察美日澳印四方安全對話（QUAD）會如何演變將很有趣。如果這是基於對中國的共同不滿，那麼將四國聯繫在一起的紐帶不可能牢固。中國是美國最大的交易夥伴之一，也是日本、澳大利亞和印度的最大交易夥伴。至少可以說，他們都不願意為了其他三國的利益而犧牲自己與中國的經濟關係。
在國際海事領域，一個新常態就是中國人民解放軍海軍越來越強大，它已經擁有世界上最多的艦艇，它的目標是到本世紀中葉發展成為世界一流海軍。任何時候，都有中國海軍艦艇在世界某地航行。
這對世界意味著什麼？當然，一支更強大的中國海軍將在維護中國主權和領土完整方面發揮更重要的作用，但在臺灣問題或者南海問題上並不需要這麼多艦艇。是中國巨大且不斷增長的海外利益和一個大國義不容辭的國際責任，促使中國建設世界一流海軍。在國防白皮書中，維護中國海外利益，參與地區和國際安全合作以維護地區和世界和平，被描述為解放軍的「戰略任務」。
另一個新常態是，中國是一個不同於歷史上所有其他大國的新型海洋強國。中國無意當世界員警，因此，它不會試圖扼住國際海峽的咽喉要道。它不會建立所謂的「珍珠鏈」。相反，中國通過國際合作維護自己的海外利益，承擔自己的國際責任。在印度洋打擊海盜是中國海軍如何實現這一目標的一個傑出範例。在中國海軍編隊護航的大約7000艘船隻中，有一半是外國船隻。中國海軍加入多國海軍在亞丁灣護航意義有三：一是打擊海盜；二是維護海上通道安全；三是共同捍衛航行自由。這種踐行也許是彌合《聯合國海洋法公約》模糊之處的一個有效辦法。
