美澳英外交政策框架下的「中國崛起」
文/國政學人
作品簡介
【作者】David M. McCourt，加利福尼亞大學大衛斯分校社會學系副教授，研究方向為國際關係社會學；美國、英國和歐盟的外交政策；社科哲學。
【編譯】胡可怡（國政學人編譯員，四川大學國際關係學院）
【歸檔】《國際關係前沿》2021年第5期，總第32期。
期刊簡介
《國際事務》（International Affairs）是國際關係領域的一流學術期刊，也是多學科綜合性學術期刊。本刊於1992年由倫敦皇家國際事務研究所查塔姆學院（Chatham House）創立，內容來源廣泛，力圖囊括業內專家、學術新秀對重點、熱點問題的最新思考。2019年期刊影響因數為3.705，在95個國際關係類刊物中位列第4名。
內容提要
隨著中國實力的增強及其與西方關係的惡化，越來越多的西方國家在解讀「中國崛起」現象時呈現出態度「硬化」的趨勢。本文借鑒社會學中的「場域理論」，試圖闡釋上述趨勢中的三個關鍵國家——美國、澳大利亞和英國對中國框架認知的轉變，並將對中認知的不同框架與三國國家安全場域的動態變化相聯繫。
本文認為，美澳英對「中國崛起」的樂觀主義情緒已經向憂慮疑懼轉變，但是三國認知轉變的形式不盡相同：美國對「中國崛起」的戰略判斷從可進行接觸（be engaged）、可加利用的經濟機會（economic opportunity），轉變為對「美國的實力、影響力與利益」形成挑戰的競爭對手，並基於該認知使自身陷入對中「戰略性競爭」的桎梏之中；澳大利亞對「中國崛起」的框架認知經歷了與美國類似的從「接觸」到「對抗」（standing up）的轉變，然而這一轉變不僅是出於對國家安全的考慮，同時也是為了在中國主導的亞洲中維護自身的國家身份認同；而英國既沒有拒絕與中國進行合作，也沒有表現出明顯的對中競爭傾向，但是其長期奉行的「經濟機會」對中框架也日益受到國家安全框架的影響。
文章導讀
研究關於「中國崛起」的框架認知變化是在挖掘國家對中戰略政策變化根源時不可缺少的分析工具。本文以社會學「場域理論」為基礎，將美國、澳大利亞、英國不同的對中框架與其「國家安全場域」的演變動態相聯繫，比較分析了三國國家安全場域的各自特徵及其對「中國崛起」外交政策框架制定的影響。
本文認為，美國國家安全場域呈現出某種「信念」的影響，即認為中國的崛起可以被遲滯乃至阻止，這加劇了場域內有關對中框架的激烈爭論，以及時不時發生的框架轉變。川普是美國對中認知框架由「潛在挑戰者」向「當前現實威脅」轉變的關鍵人物。相比之下，澳大利亞國內有關中國的討論集中在包括少數政府高官以及一些資深記者的人員範圍之內；在英國，外交政策框架中對「中國崛起」的戰略判斷則為一小批國會議員所把控。
本文首先對「場域理論」的內容進行了簡要介紹，並在之後的三部分中詳細地闡述了美國、澳大利亞和英國對「中國崛起」的框架變化；第五部分對三國各自的國家安全場域如何產生了不同的對中框架進行了解釋；結論部分對主要的理論性、經驗性研究所得進行了總結。
理論基礎
在社科領域，「場域理論」一直是備受歡迎的理論工具，但是並未被國際關係學者充分利用。在已有的研究成果中，有學者嘗試將該理論運用在對諸如歐盟這樣的「超國家場域」的分析之中，但事實上，「場域理論」也能夠為國家層面上的政治爭論提供一種動態的研究視角，並且與其他理論相比具有顯著的優勢。
「場域」是一種邊界相對明確的空間，在「場域」之中，各個主體競相爭奪某種形式的權力或資本。正如社會學家傑佛瑞·薩拉斯（Jeffrey Sallaz）與簡·紮維斯卡（Jane Zavisca）的闡釋：「場域是一個宏觀的概念，指的是行為體所處的社會世界。對行為體而言，需要根據該社會世界的規則調整自己的行為。」就國家安全場域而言，場域內的行為主體既包括政黨、遊說者與決策者，同時也囊括學者、商界領袖和智庫等角色。不同行為主體的競爭邏輯有所區別，例如政黨為獲取政治權力而競爭，而學者則為影響力與學術聲望而競爭。
「場域理論」將外交政策框架的制定視為場域內各主體持續爭奪對某一國際物件的解釋權（即將該物件視為本國的問題還是機遇，亦或兩者兼有）的最終勝負結果。場域的結構，即場域內影響力的分配、所遵循的競爭規則以及世界觀的分佈，塑造了框架的最終形態。簡言之，本研究的關鍵問題在於：各個場域的不同結構如何推動行為主體產生了對中國的特定框架，以及為何最終形成的恰恰是這種認知框架。
美國：從接觸政策到戰略性競爭
「接觸」這一術語最早由老布希政府創造並使用，但是實際上其淵源可追溯到1972年尼克森訪華，並在此後的2000年（克林頓政府接納中國加入WTO）達到接觸的頂峰。多年來，對中接觸的理念深刻塑造著美國對中政策的邏輯框架，歷任政府一直希望「接觸」能夠引導中國如羅伯特·佐利克（Robert Zoellick）於2005年所設想的那般，成為國際社會中「負責任的利益攸關者」。而當前美國國內大部分對接觸政策的批判都來源於一種觀念，即認為當初接納中國加入WTO，並且認為美國能夠推動中國轉變的戰略判斷實際上是一種「烏托邦式」的（utopian）臆想。
接觸政策在實行過程並非沒有反對聲音。在2007年，記者詹姆斯·曼（James Mann）就批評美國當時的對中接觸政策是「異想天開」（fantastical）。小布希上臺之後，曾一度承諾將對中國採取更為強硬的態度立場，但是之後「9·11事件」的發生轉變了其原本的外交政策優先事項。即便如此，小布希還是為之後2010年的「重返亞太」戰略作了一些鋪墊。
儘管美國「亞太再平衡」使中美間的關係變得愈加微妙，但直到2016年11月川普上臺之前，接觸政策一直是美國首要的對中政策框架。川普就職之後，其麾下的「中國團隊」包括一批反對以「接觸」為對中前提的政治人物。在一系列高調的演講中，副總統彭斯（Mike Pence）、副國家安全顧問波廷格（Matt Pottinger）、國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）都反復渲染了對中國的戰略擔憂。
對接觸政策的拋棄包含了不同的經濟、軍事和意識形態因素，這些因素共同塑造了川普對中政策中的強硬色彩。就經濟領域而言，2018年7月，以安全為導向的貿易顧問納瓦羅（Peter Navarro）與貿易代表萊特希澤（Robert Lighthizer）作為急先鋒挑起了對中貿易戰，對這一舉措可能的經濟後果的擔憂使納瓦羅和萊特希澤與以市場為導向的財政部長史蒂文·姆努欽(Steven Mnuchin) 之間產生了政見分歧。
就軍事安全領域而言，麥克馬斯特（H. R. McMaster）等人將「戰略性競爭」提升為對中首要政策框架，這一概念在2020年春夏期間國務卿蓬佩奧、司法部長比爾·巴爾（Bill barr）、國家安全顧問奧布萊恩（Robert O’Brien）、聯邦調查局長克里斯多夫·雷（Christopher Wray）相互呼應的四場演講中被進一步闡釋。政策規劃辦公室主任斯金納(Kiron Skinner)鼓吹的「中美文明衝突論」，則反映了一些與川普關係密切的高層人員，比如史蒂夫·班農（Steve Bannon），在看待中美關係時所持的一種更廣泛的意識形態視角。由此又產生了兩種觀點之間的分歧：一種觀點批評通過接觸促使中國改變的觀點，另一種觀點則認為政權更迭是可接受的唯一結果。在上述政見分歧之外，新冠疫情的爆發推動了中美關係的繼續惡化，進一步鞏固了美國 「戰略競爭」的對中政策框架。
儘管或許還沒到形成「共識」的地步，但在華盛頓，對中國的深切擔憂是兩大政黨之間少有的、擁有共同語言的議題。就目前來看，接觸政策回歸的可能性遠遠小於中美分歧的擴大化，以及「新冷戰」的到來。
澳大利亞：與中國對抗
從表面上看來，澳大利亞的對中政策框架經歷了與美國相似的變化過程（即1972年以來的「與華合作」框架的終結），導致了中澳關係的急轉直下。然而，澳大利亞這一轉變的時間節點以及本質內涵均與美國存在不同。
澳大利亞的對中接觸政策是基於中澳兩國經濟的互補性以及巨大的貿易合作潛力而制定的，同時也受澳大利亞能夠在中美之間進行對沖的觀點影響。2012年，時任總理吉拉德（Julia Gillard）發佈名為《亞洲世紀中的澳大利亞》的白皮書，標誌著該國對中接觸的頂峰。這份白皮書詳細闡釋了「亞洲崛起」帶來的機遇，並認為澳大利亞應該成為「一個有亞洲文化、有亞洲擔當的國家」。
但與美國一樣，樂觀主義在澳大利亞並非無所爭議。自20世紀90年代以來，一些觀察者就開始將中國視為潛在的麻煩。儘管如此，直到本世紀10年代中旬，「機遇」一直是澳大利亞對中政策框架中的核心關鍵字。在此框架下，該國期盼與中國建立「牢固而具有建設性的紐帶關係」，進行廣泛而深刻的合作。
澳大利亞關於中國觀念的轉變發生在2016至2017年總理特恩布林（Malcolm Turnbull）的任期之內。經由記者高安西（John Garnaut）以及一些電視節目的渲染，一系列關於中國「統一戰線」的事件在澳大利亞受到廣泛關注，包括2016年新南威爾士州工党參議員接受中資公司捐款事件的有關澳大利亞政府高官與居澳華人密切交往細節的報導尤其使民眾震驚。學者漢密爾頓（Clive Hamilton）對此評論稱，捐款事件反映了中國正在使用「複雜、微妙而制度化的威逼利誘塑造其他國家的行為與思維方式」。而在2017年底，特恩布林政府便出臺了旨在「阻止外國干涉」的國家安全法案。
此外，2016年的「南海仲裁案」也促進了澳大利亞的對中觀念轉變進程，使該國國內的許多精英人士放棄了在中美間進行「對沖」的想法，轉向一種新的國家安全解讀視角。在這一轉變的過程中，甚囂塵上的「印太戰略」的影響不容忽視，「印太」的概念為重啟「四方安全對話」（Quad）機制，以加強澳大利亞與美國、印度和日本的防務安全關係奠定了基本原理。而不管是Quad還是五眼聯盟，都是在前總理陸克文（Kevin Rudd）任期內曾經一度黯然失色的安全性組織。
陸克文對Quad的懷疑也與澳大利亞對中框架變化中所體現的某些觀點分歧相呼應。在澳國內，有一些聲音對以漢密爾頓《無聲的入侵》為代表的對中「鷹派」觀點進行了批評，認為其是「新麥卡錫主義」（neo-McCarthyite）的體現，與此同時也對《2018年國家安全立法修正案(間諜和外國干涉)法》的出臺表達了憂慮，擔心這些新舉措將惡化居澳華人群體的生存環境。除此之外，澳大利亞國內也存在認為「澳大利亞應該追隨美國遏制中國」，以及認為「澳大利亞應該避免華盛頓的意識形態入侵」的兩種截然不同觀點之間的爭論。
總體來看，澳大利亞精英中既有主張遏制中國的「對中鷹派」，也有認為美國在亞洲的影響正在衰弱，澳大利亞需要審慎考慮自我保全方法的「理智派」。但不管怎樣，澳大利亞的對中政策目前仍然以實用主義為主導，並且堅定地將本國戰略置於「印太框架」之下，避免被川普政府大肆宣傳的「威脅框架」牽著鼻子走。
英國：正處於框架形成的過程中？
英國對中態度「硬化」的過程與美、澳大既有相似之處，又存在諸多不同。與澳大利亞一樣，英國的轉變並非在短時間內急劇發生，而是一個循序漸進的進程。在該進程中，英國一邊思考解決中英雙邊關係中所存在問題的方法，一邊又希望深化與中國的關係。對英國而言，崛起的中國既不是某種具有現實意義的安全威脅，也不是能夠解決一切問題的重大機遇。
與澳大利亞相似，英國的對中接觸政策也主要根源於中國帶來的「經濟機遇」。在本世紀10年代中期英國首相卡梅倫（David Cameron）和財政大臣奧斯本（George Osborne）的親華政策施行期間，英國的對中接觸水準達到了頂峰。奧斯本曾承諾英國將加入由中國主導的亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)，並且希望中國對包括HS2高鐵工程在內的英國工業產業進行投資。
雙邊戰略合作關係的宣佈體現了上述基於經濟利益的對中樂觀主義。2010年英國的《戰略防禦與安全評估》(SDSR) 反復強調了中英關係發展的益處，2015年SDSR提及中國的次數則更加頻繁(共計19次，之前的版本僅3次)，並且以更為樂觀的態度對中英關係的前景進行了如下闡釋：「我們並非尋求與中國在所有事項上都保持觀點一致……我們的目標是與中國建立更深入的夥伴關係，進行更緊密的合作以應對各種全球性挑戰。」
相對而言，繼任的特蕾莎梅並沒有表現出如其前任那種程度的樂觀。即便如此，英國對中樂觀主義態度所持續的時間還是比美國、澳大利亞更為長久。然而在近兩年左右的時間裡，香港騷亂、新冠疫情等熱點事件增長了英國國內「對中懷疑論」的聲勢，使得許多英國人突然意識到，中國崛起不再是虛幻的「將來式」，而是當下必須面對的、令人不安的現實。在公眾對中看法日益惡化的背景下，對於過度依賴中國的擔憂促使英國國內兩黨逐漸轉向更加強硬的對中政策框架。
英國框架轉變的相對遲滯可部分歸因於「脫歐」事宜的長期懸而未決。一方面，「脫歐」主宰了英國的政治議程安排，使其無暇顧及其他事務。與此同時在脫歐之後，英國需要在世界舞臺上為自己尋找一個新的「全球英國」的角色定位，這提供了兩個截然不同對中政策選擇：其一，與中國保持接觸；其二，以「自由民主」的價值規範為標語，引領民主國家的反華浪潮並與中國進行對抗。
2018年2月英國下議院國際關係委員會的一份備忘錄即體現了第一種政策傾向，該備忘錄認為「全球英國」應借助例如2015年建立的中英全球全面戰略夥伴關係等機制，深化與中國的合作，互助解決全球性挑戰。對中懷疑論者則對第二種政策傾向青睞有加，在英國國內，支持懷疑論立場的人數雖少但是影響顯著，並且背後還有來自美澳國內對中強硬派的支持。雖然詹森政府目前尚未對懷疑論者的建議加以採納，但仍將其視為可加考慮的政策選擇。
隨著事態的迅速發展，英國國內視中國為威脅的跨黨派對中認識框架的影響可能會越來越顯著。但就目前而言，英國政府的官方態度仍然是理智且以實用主義為導向的，這與澳大利亞「務實地與中國對抗，但始終保持合作大門的敞開」相類似。英國外交事務特別委員會2019年3月的分析現在仍然成立：「無論在政府還是外交部內部，對於對中新政策的首要主題應該是什麼，似乎都沒有明確的判斷。」
中國崛起以及美國、澳大利亞、英國的國家安全場域
如何解釋上述三個國家有關「中國崛起」框架變化的本質和不同的時間進程？常識性的分析常常將其歸因於不同的國家利益。然而，這種解釋方法卻忽視了國家利益產生與變化的動態過程。無論看起來有多麼不言自喻，國家利益都應該通過框架進行解讀。
在英澳的認知中，中國崛起是21世紀世界政治的必然；但在美國看來，中國崛起只是一個設想，是美國應該正確應對的一個麻煩，這是美國對中研判區別于英澳兩國的首要差異。在美國戰略決策者看來，美國應該對中國的崛起採取一些措施，並且認為對中戰略競爭能夠有效「迫使中國停止或減少損害美國重要國家利益的行為」。
人們普遍認為產生上述差異的核心原因在於美國的實力優勢使其有能力採取更多行動。但從場域理論的視角來看，美國的國家安全場域具有空前的規模，並且場域內部的討論與競爭極為激烈。在華盛頓，「中國問題常會」每天都有大量諸如演講、小組討論、國會作證等的活動，使得華盛頓成為了美國「觀察中國的中心」（可參見圖1研究機構分佈圖）。相比於美國，澳大利亞和英國的國家安全場域規模更小，並且地理分佈上不那麼集中，關於政策的爭論也不那麼激烈。另外，類似于澳大利亞洛伊研究所（Lowy Institute）、澳大利亞戰略政策研究所(ASPI)和英國皇家聯合服務研究所(RUSI)等的英澳研究機構也是國際「意見自由市場」（marketplace of ideas）的一部分，與美國的國家安全場域聯繫緊密。
美國場域內關於對中政策的討論如此激烈根本歸因於該國決策者職位的政治任命制度。在美國，國家安全研究機構既是有志於仕途之人的跳板，也是從政治生涯離任之人另謀生計的好去處。就此意義而言，爭奪影響力的鬥爭兼具專業性和政治性，因為那些希望進入政府的個人會通過對專業性的苛求、維持自己在國家安全事務中的一席之地以尋求影響力的拓展。
美國國家安全場域的一個標誌性現象是，隨著每一次政府的更迭及其帶來的不同的執政思維，在與某些國家或地區（如中國）相關的議題上，傾向於在「接觸」與「強硬」之間搖擺。這一現象一定程度上與政黨政治和政治化的智庫空間相關聯：共和黨政府共和黨政府更偏向于倚重保守派研究機構（如美國傳統基金會和美國企業研究所），而民主黨也有類似的智庫資源（比如布魯金斯學會和美國對外關係委員會等）；同時也反映了美國政府人員任免的「旋轉門」（revolving door）動態機制。
然而，這種機制並不適用於澳大利亞和英國。在英澳國內，政府、大學、商界、智庫之間界線明晰。對這兩國而言，外交政策和國際關係是政府的職責，而非大學可以隨意施加影響的事務。此外，無論是在英國還是在澳大利亞，對中國問題的討論都並非一個與黨派政治有關的問題。在澳大利亞，諸如高安西、哈切爾（Peter Hartcher）、羅文凱（Rowan Callick）這樣的記者主導著本國國內有關對中政策的討論；在英國，政治風險顧問和企業顧問的在對中框架塑造中的影響則較為突出。
結論
以往的觀點認為，美國、澳大利亞、英國三國對中合作框架轉變背後原因都在於國家利益的轉變以及中國日益積極有為的外交政策。本文對這一被近乎認定為常識的觀點提出了質疑，認為這種解釋方式沒有對各國對中框架認知轉變的具體性質及時間進程給予足夠關注。基於對三國國家安全場域的解讀，本文試圖對上述不足進行彌補。
相對於結構相似的英澳場域，本文著重分析了美國國家安全場域區別其他兩國的獨特性及其對美國對中政策框架產生的影響。在川普執政期間，美國一直致力於將這一框架推銷給英澳兩國。拜登上臺之後，美國很可能將進一步對該框架進行拓展與細化。美國急於推動從「接觸」到「戰略競爭」的對中框架急劇轉變，反映了美國國家安全政策制定的動態過程，尤其是智庫-研究-政策之間的緊密聯繫以及政治任命制度對影響力爭奪的激勵。
需要思考的問題是，戰略競爭是否能夠給英澳兩國在各自與中國的雙邊關係中帶來更多的希望而非陷阱？戰略競爭是否將迫使各國決策者在中美兩國之間進行非此即彼的選擇？隨著美國進一步向印太、非洲、拉美地區國家兜售自己對中國崛起的新釋義，上述問題將不僅局限于英、澳兩個國家。
總體來看，美國對中國崛起的理解源自該國國家安全場域內部激烈競爭的最終結果。澳大利亞則擔心本國在中國主導亞洲之後可能出現國民身份認同危機，因此希望美國從經濟、外交、戰略等層面深度介入印太事務。英國領導人則對大國競爭時代到來之後，中英關係下降的可能性感到憂慮。英澳兩國國家安全場域的規模較小、討論強度較低，使其不至於出現類似於美國在2017年進行的對中框架急劇轉向。
借用一位英國觀察家的話：「中國是世界上最大的羅夏墨蹟測試(Rorschach test)……你看得越近，你就越不瞭解中國，而越瞭解你自己。」 中國崛起對美國、澳大利亞和英國構成了挑戰，儘管這些挑戰表面上相似，但各自具有獨特性，這種獨特性反映在各國的國內辯論之中。政策制定者和中國問題專家正在尋找平衡的、以事實為基礎的、合理的回應方式，以應對中國持續增長經濟和軍事實力。
譯者評述
「場域理論」由法國社會學家皮埃爾·布迪厄（Pierre Bourdieu）於20世紀60年代提出。在布迪厄看來，社會是由經濟的、政治的、文化的等等不同的場域所構成。每個場域都有自己特定的運行邏輯和資本，具有某種慣習的主體在場域中因佔有不同位置或地位而佔有了資源，社會主體不斷為這些資源而競爭和衝突，以此推動場域的不斷發展。總而言之，社會中任何一個場域始終都是個人的或集體的行動者運用其手握的各種資本進行相互比較、交換和競爭的鬥爭場所。
在人文社科領域，「場域理論」一直是頗受其他學科學者青睞的理論分析工具。但在國際關係學界，目前使用「場域理論」進行分析的文章研究物件多為類似于歐盟的「超國家行為體」，缺乏在國家層面對該理論的充分應用。基於此背景，作者大膽地將「場域理論」引入對美、澳、英三國對中政策框架的解析之中，將外交政策框架的制定視為場域內各主體持續爭奪對某一國際物件的解釋權（即將該物件視為本國的問題還是機遇，亦或兩者兼有）的最終勝負結果。提出對中政策框架的關鍵問題在於各個場域的不同結構如何推動行為主體產生了對中國的特定認知觀念，以及為何最終形成的恰恰是這種特定的認知形式。
在該理論視野下，作者詳細而深刻地梳理三國對中政策框架由以合作為主題的「接觸」框架轉向更為強硬的「競爭」乃至「對抗」框架的時間進程，以及該轉變過程中三國國家安全場域內所凸顯的觀念競爭。在其看來，美、澳、英三國對中框架轉變的原因及本質與其國家安全場域的特徵息息相關，看似趨同，但是體現著不同的戰略內涵（見下表）：
總的來看，本文的學術價值集中體現在以下兩點：
其一，從理論層面來看，本文將社會學「場域理論」引入對國家對外政策框架的分析過程，證明了在國家層面使用該理論作為分析工具的可行性，為打開國家「黑箱」、探討單元變數對國家對外政策的影響提供了一條可行的思路；
其二，從經驗層面來看，本文通過對美、澳、英三國對中框架轉變的過程梳理以及三國之間國家安全場域的比較分析，重點突出了一個「異」字，這種「異」既體現在三國對中框架轉變的不同深層內涵之中，也體現在各國場域內部的各種觀點競爭之中。對我國而言，認識到存在「異」的西方並非鐵板一塊，有利於具體問題具體分析地觀察各國對中戰略動向，從而理清該國對中態度轉變的深層癥結所在。
