隱性制衡：大國、次要國家和美國對中國制衡戰略

文/國政學人

作品簡介

【作者】雨果·邁耶（Hugo Meijer）巴黎政治學院國際研究中心（CERI）研究學者

路易士·西蒙（Luis Simón）歐洲研究所的研究教授

【編譯】徐一君 成均館大學政治外交學碩士 國政學人編譯員

【來源】Meijer Hugo, and Luis Simón. “Covert balancing: Great Powers, secondary states and US balancing strategies against China.” International Affairs 97.2 (2021): 463-481.

【歸檔】《國際關係前沿》2021年第5期，總第32期。

期刊簡介

《國際事務》是國際關係領域的一流學術期刊，也是多學科綜合性學術期刊。本刊於1992年由倫敦皇家國際事務研究所查塔姆學院(Chatham House)創立，內容來源廣泛，力圖囊括業內專家、學術新秀對重點、熱點問題的最新思考。2019年期刊影響因數為3.705，在95個國際關係類刊物中位列第4名。

隱性制衡：大國，次要國家和美國對中的制衡戰略

Covert balancing: Great Powers, secondary states and US balancing strategies against China

Meijer, Hugo

Luis Simón

文章導讀

縱觀歷史，大國們設計出制衡戰略（balancing strategy）以抗衡競爭國的野心，也為此尋求與次要國家間的同盟和安全夥伴關係。然而，在國際關係文獻中，次要國家對大國制衡戰略施加的影響則被大大低估。

與傳統觀點相反，本文認為，次要國家的偏好在大國制衡戰略的塑造中起著關鍵的促成或約束作用。當次要國家採取對沖策略時，既有大國就受激勵，參與所謂的「隱性制衡」（covert balancing）。

當既有大國與次要國家的安全合作隱蔽於某種看似與抗衡崛起大國目的無關的「掩蓋」之下時，隱性制衡便得以發生，因而即便次要國家繼續對沖，依舊產生出某種潛在的制衡力。本文通過研究美國在亞太地區的對中制衡戰略來探討此論點。

核心論點

在大國權力競爭的背景下，次要國家通常存在兩種選擇：既可同既有大國聯手抗衡崛起大國，也可選擇追隨（bandwagoning）崛起大國。針對上述兩種情況，既有大國的對策也很直白，即，要麼就是利用其與次要國家的關係來抗衡崛起大國，要麼就乾脆放棄與次要國家的聯盟。但是，次要國家也可採取第三種選擇「對沖戰略」，尤其是在它們感到受崛起大國威脅，同時又對既有大國的制衡能力和制衡意願抱有懷疑的時候。然而，次要國家的對沖又如何影響既有大國的制衡戰略呢？為了填補這一領域的研究空白，本文提出論點，既有大國通過所謂的「隱性制衡」來對次要國家的對沖做出回應。對此，本文引入顯性制衡（overt balancing）和隱性制衡（covert balancing）這兩個概念。

顯性制衡與外部制衡（external balancing）的定義相應，即建立或加強聯盟，以抗衡由另一個國家或聯盟構成的威脅。至於隱性制衡，則指的是既有大國將其與次要國家的安全合作隱藏於某種掩蓋目的（如非傳統的安全挑戰，或對付另一個次要國家構成的威脅），因而即便在次要國家繼續對沖的情況下，依舊產生出某種潛在的制衡力。在大國與次要國家的安全關係中，顯性制衡和隱性制衡在施加杠杆的能力與途徑安排方面有所不同。在顯性制衡的情況下，大國與次要國家之間安全合作的重點，在於發展威懾或戰鬥所需的能力，並為抗衡敵對大國而量身定制出某種永久性的安排。相反，隱性制衡則需要發展可用於多種軍事意外情況的一般性能力（例如情報，監視和偵察，指揮和控制等），在途徑安排上更加靈活輪換。

在次要國家堅持制衡戰略時，既有大國可以採取顯性制衡。但當次要國家對沖的時候，既有大國的顯性制衡戰略便受到阻礙，從而轉向隱性制衡。隱性制衡使既有大國可繞過因次要國家對沖而存在的約束，利用與該次要國家的安全關係，發展出潛在的制衡力以抗衡崛起大國。若沒有這種隱性制衡，則次要國家對既有大國而言將失去戰略價值，從而削弱既有大國相對於崛起大國的地位。

次要國家的對沖

現有研究文獻關於對沖的定義各種各樣。梅德羅斯（Medeiros）認為對沖是一個雙管齊下的策略，它同時依賴於政治、經濟上的「參與和整合機制」以及「以外部安全合作的形式出現的現實主義制衡」。吳翠玲（Evelyn Goh）則將對沖定義為「一種阻止或避免被迫選擇一方而明顯犧牲了另一方情況的中間立場」。另一個廣泛流傳的有關對沖的解讀，則將其視為政治經濟合作政策和安全領域風險管理的結合。作者認為這種定義過於寬泛。由於各國都普遍存在合作與競爭，若以「經濟性的參與」結合「安全危機管理」來定義對沖，則對沖行為無處不在。由此，作者主張採取林和庫珀（Lim and Cooper）從狹義上的定義：對沖是次要國家與大國在彼此共用的安全利益範圍內出現歧義的一種信號傳遞。

照此而看，問題不在於給定的次要國家與某一特定的大國是否存在共用的安全利益，而在於這種安全利益關係是否以與其他大國的消極安全關係為前提。若不基於這種前提，則給定的次要國家行為則是對沖。舉例來說，韓美雖然是軍事同盟，但這種關係的締結主要旨在遏制朝鮮，而不大關乎韓國在中美之間的站隊。事實上，韓國一直堅持同美國的同盟與制衡中國的目的無關。因此，在中美競爭下，儘管韓國是美國的盟友，卻被視為是在對沖。此示例說明，給定的次要國家如何在與大國A共用強烈安全利益的同時，仍在大國A和大國B的競爭中進行對沖。

那麼，次要國家為何進行對沖呢？根據斯蒂芬·沃爾特的威脅平衡理論（balance-of-threat theory），可以認為，次要國家主要擔心本國區域內的威脅平衡，因為這與其安全利益最切身相關。更準確地說，次要國家在感受到崛起大國的威脅，卻又不確定既有大國抗衡崛起大國的能力（或意圖）時，會採取對沖行動。由此可見，在次要國家的眼中，並非所有大國都是能力相同的。次要國家不確定既有大國是否有能力堅持自己的立場，又由於擔心來自崛起大國可能的報復，因此它們避免與崛起大國進行公開的制衡。同時，由於擔心被統治，次要國家也不希望協助崛起大國。困局之下，次要國家出於審慎選擇對沖。

然而，次要國家的對沖如何影響大國的制衡呢？學者們已經注意到，崛起大國利用楔子戰略（wedge strategy）離間分化既有大國與次要國家的安全夥伴關係，預防遏制自身發展的新聯盟的形成。相反，較少有人關注既有大國對次要國家對沖行為的回應，而這正是本文的關注點，並歸結此類回應為隱性制衡。

隱性制衡

在與制衡有關的理論概念裡，通常分其為內部制衡和外部制衡。前者指一國通過調動國內資源而增強自身軍事能力，從而應對他國威脅。後者指一國建立或加強同盟關係，以應對他國威脅。近年來，也有與軟制衡（soft balancing）、楔子戰略等消極制衡有關的研究出現。其中，軟制衡指的是一國運用諸如國際組織、經濟實力或者外交途徑等非軍事手段來達到制衡目的，而楔子戰略則旨在尋求預阻即將形成、又或者破壞已形成的敵對聯盟。然而上述的諸多現有理論中，均並未提及既有大國如何在次要國家採取對沖時，利用已有的安全關係來制衡崛起國。

由此，本文明確地區分兩種類型的外部制衡，稱其為顯性制衡和隱性制衡。顯性制衡指的是一國公開承認並出於專門針對某制衡物件國的目的，投資建設聯盟或安全夥伴關係。例如冷戰期間，美國在歐洲建立聯盟體系，以專門制衡蘇聯。儘管同樣地利用聯盟和安全關係，但相比之下，隱性制衡的特點在於隱藏其制衡的真正目的。當實施隱性制衡時，既有大國將其與次要國家的安全合作的目的，隱蔽於某種看似與抗衡崛起大國無關的「掩蓋」之下，例如稱其為「應對非傳統安全挑戰」，或是「反制來自另一次要國家的威脅」。然而，實際上這類安全合作的結果往往會助其達到制衡目的。

作者進一步指出區別顯性制衡和隱性制衡的兩個關鍵維度：能力（capabilities）和途徑（access），如表1。在進行顯性制衡時，既有大國將為次要國家提供或協助其發展專為制衡崛起大國而設計的能力，從而適合於威懾或戰鬥（例如戰鬥機、空中和導彈防禦、進攻性戰略武器等）。

然而，在實施隱性制衡時，既有大國將協助次要國家發展更通用的能力，例如指揮自動化（C2）和智慧、監視和偵察系統（ISR），又或是後勤支援，諸如設施購置、建造或維護服務等。而在途徑方面，實施顯性制衡時通常採取永久性、固定的基地形式，這些基地具有威懾或戰鬥所需的那種能力（例如，空中，海上和陸地戰鬥資產，空中和飛彈防禦能力等）。而在進行隱性制衡時，既有大國將利用「掩護」（例如人道主義援助和救災，海域意識等）以達到制衡的目的。通常，這些部署都是輪換而非永久性的。

作者不認為崛起大國會採取這種隱性制衡戰略。由於崛起大國通常會意識到，現有的地區安全秩序反映了既有大國的利益，所以，它們通常會採取楔子戰略來破壞既有大國現有和潛在的聯盟與安全關係。

因此，本文主要從既有大國的角度來研究隱性制衡。儘管次要國家採取對沖戰略，但隱性制衡依舊助于其建立抗衡崛起大國的潛力。若沒有這種隱性制衡，則既有大國不得不放棄次要國家的潛在制衡價值，進而使自己的地位有所削弱。儘管隱性制衡在發展次要國家的制衡能力方面較之於顯性制衡略微低效，但是在具有高度不確定性和次要國家廣泛對沖（例如當代亞太地區）的戰略背景下，隱性制衡是既有大國利用次要國家戰略制衡價值的最佳（若非唯一）方式。

表1

實例分析

（一）越南

從美國的角度來看，中國的崛起讓越南的戰略價值——其被低估地理位置和能力——得到重新評估。越南的領土與南中國海的大部分並排相傍，尤其是圍繞海南省這一中國向南海進行戰略投射的主要樞紐部分。越南有著東亞主要的深水港之一——金蘭灣（Cam Ranh Bay），以及毗鄰金蘭灣的適合降落戰略轟炸機和重型運輸機的機場。此外，越南人口眾多，長期以來是東南亞地區潛在的最有能力的次要國家之一。

然而，越南在中美競爭之中依舊保持著較為矛盾的態度。一方面，歷史上的敵意加之中國不斷擴大的地區影響力，讓越南對中國區域競爭前景日益擔憂。然而，河內依舊與北京保持著緊密的聯繫，兩國於2013年將雙邊關係提升為“全面戰略合作夥伴關係”這一最高的外交層級。另一方面，越南與美國也有著複雜的關係。兩國在交戰之後的二十年來未曾有過任何經濟、外交聯繫。此外，越南也對美國的戰略信譽存有質疑。因此，即使越南加強了與美國的安全合作，卻依舊保留其“三無”政策：無軍事同盟，無外國軍事基地以及不針對協力廠商。

從能力方面來看，從2000年代中期開始，華盛頓逐漸擴大並多樣化了向越南轉讓的武器種類、能力建設工作和聯合軍事演習。除了軍售之外，美國也試圖通過多種途徑提升越南的武裝能力。例如在2005年，河內和華盛頓簽署協議啟動國際軍事教育和培訓（IMET）計畫，當中包括人道主義援助和救災（HA / DR）能力建設。此外，美國對越的軍事援助和能力建設工作也優先強調海上領域，例如協助越南加強其海上指揮自動化（C2）以及智慧、監視和偵察(ISR)系統，並説明越南培訓發展無人海上能力（unmanned maritime capabilities）。

從途徑方面來看，越南的對沖策略及其“三不”政策大大限制了美國在越南設立基地的選擇範圍，永久性基地建設完全受阻。例如，從越戰結束後的很長一段時間裡，美軍戰艦都無法獲准進入金蘭灣。直到2016年，越南才向外國軍隊開放了金蘭灣，以容納來自美、日的（准）航母。河內的對沖策略確實限制了華盛頓利用這種防禦關係實現（顯性）制衡的能力，卻賦予華盛頓施行隱性制衡的動機。當下美國正在與越南建立安全合作夥伴關係，其任務和目的表面上看與中國無關，但在將來可能會被用於制衡,尤其是在HA / DR以及海域意識（maritime domain awareness）領域方面的能力建設。

（二）新加坡

對中盛頓而言，新加坡是提升美國在東亞戰略利益的重要資產。它位於麻六甲海峽，該處地理位置至關重要，是印度洋和太平洋之間的主要門戶，亞洲海上貿易和石油運輸的主要樞紐點。然而，出於對地區均勢演變的不確定和維護地區穩定的目的，新加坡奉行對沖策略，並避免與華盛頓進行任何可能破壞其與中國關係的合作計畫。作為一個被大國包圍的貿易中心，該地區的穩定以及自由開放的海上通道對新加坡而言是重要的戰略利益。因此，與美國和中國保持牢固和積極的關係是新加坡外交政策的基石。新加坡的這種對沖策略促使美國採用隱性制衡的戰略。

從能力上看，華盛頓通過擴大軍售和能力建設來提高新加坡的軍事能力，並通過聯合演習來增強雙方的互通性，以求增強新加坡應對各種安全挑戰的能力。例如，美國對新加坡的軍售額從2006年的250,000美元增至2016年的26,000,000美元。五角大樓也擴大了能力建設工作，以向新加坡提供“可信的海上防禦和巡邏能力”和“促進更強的海域意識”。

從途徑上看，自從馬尼拉於1991年要求美國關閉蘇比克灣海軍基地（Subic Bay Naval Base）和克拉克空軍基地（Clark Air Base）並從菲律賓完全撤軍以來，新加坡已成為美軍在東南亞的主要後勤樞紐。在2000年代，新加坡升級了其樟宜海軍基地（Changi Naval Base）以容納美國航母。美新兩國於2005年簽署了戰略框架協定，成為「主要安全合作夥伴」，並加強了在聯合軍事演習、訓練和防務技術等領域的國防合作。美國與新加坡之間“重空間輕基地”（places not bases）的合作方式，既允許美國軍方輪流使用設施，又不會使新加坡面臨與中國對抗的風險。

譯者評述

現有與權力轉移過程中崛起國、霸權國以及其他次要國家間行為互動有關的理論研究大多只反映了第一層動態，即當既有霸權國施加制衡時，會導致次要國家採取對沖策略，而崛起國也隨之甚至提前採取楔子戰略。本文作為對已有相關理論的補充研究，提出了與這三個行為體有關的第二層面的動態互動，即既有霸權國也根據次要國家的對沖回饋來調整自己的行為戰略。本文提出的隱性制衡正恰當描繪了當下美國在亞太地區採取的戰略行為模式。

鑒於現今東亞地區各次要國家均將對沖戰略作為當下應對中美競爭愈演愈烈局勢的最佳模式，隱性制衡將極有可能成為美國對中的主要戰略方式。美國在亞太地區除了與日、韓、泰、菲、澳等國家保持著軍事盟友關係之外，也在不斷加強與台灣、越南的軍事合作。此前小布希政府時期的美國，因9·11恐怖襲擊的緣故，常以提升反恐能力為由訓練、調動和運用同盟軍事力量，也許可以被隱性制衡的雛形。

然而，反恐主題並不與這些亞太地區次要國家行為體們關切的核心戰略利益直接相關，難以激發它們的自主積極性，演練規模通常受限，不大可能直接正面針對中國形成包圍圈。然而近年來，隨著中國崛起後在外交軍事上採取越發進取的心態，中國與諸多亞太地區次要國家在海洋劃界、領土管理等方面有所衝突，這些衝突往往觸及次要國家的核心戰略利益。

因此，美國便利用此點施展隱性制衡，以「維護海洋自由與開放」等易於掩飾其遏制中國目的的理由，與盟友和夥伴開展軍事合作。較之於過去的反恐主題，以提升海洋、領土自衛能力為主題的軍事合作對因中美競爭而不安的次要國家們更具吸引力。因此，美國現在所使用的隱性戰略較之過去更為有效，既能加強同盟內部的凝聚力，又能保持自身的靈活性，向他國轉移對中制衡的壓力。

無論是已成型的對中制衡四國聯盟（QUAD），還是醞釀之中的對中經濟圈包圍計畫（Economic Prosperity Network），美國利用已有盟友網在安全領域正逐漸收緊對中政策。然而，由於大多數次要國家依舊謹慎觀望並採取對沖戰略，中國依舊有機會逐一實施楔子戰略，分化它們與美國的關係，預阻包圍網的形成。

自從川普登台之後，次要國家便對美國的戰略信譽存有疑慮。鑒於下屆美國大選亦可能再次選出川普式人物，各國很難在短期內完全對拜登政府恢復信心。此外，大部分次要國家也對同盟關係中的連累（entrapment）現象加以防範。因此，對於與中國糾紛較少、對中姿態友好的次要國家，中國應該盡可能減少與其不必要的負面外交事件發生。即便不以離間和分化它們與美國的同盟關係為目的，也至少應確保次要國家繼續維持對沖的傾向，而非在中美之間明確站隊美國。