從自信到恐懼 逆轉美國國運的「失去的20年」
文/多維新聞
近日，美國宣佈年內撤軍阿富汗，將集中精力處理其他「海外優先事項」——尤以遏制中國為重心。本文通過對美國「帝國屬性」的深度歷史分析，為理解美國內外政策轉變提供了全景視角。本文原載《文化縱橫》雜誌，轉自「文化縱橫」公眾號，作者章永樂系北京大學副教授。
2003年，在美軍已經佔領伊拉克與阿富汗的背景下，任教於美國哈佛大學的學者尼爾·弗格森（Niall Ferguson）出版新著《帝國》，重述大英帝國的歷史功績。在後殖民史學持續鞭撻殖民主義數十年之後，弗格森公開認為，大英帝國在促進商品、資本和勞動力的自由流動方面的貢獻首屈一指，而且向全世界推廣了西方的法律、秩序和統治模式，並具有其他帝國極少有的道德反思力。與大英帝國相比，如今統治世界的帝國（美國）經濟軍事實力更強，卻不願稱自己為帝國。
弗格森主張，美國只有向大英帝國學習領土型帝國的建設經驗，主動向伊拉克、阿富汗輸出資金、人口與文化，平定動盪不安的「邊疆」，才能夠贏得真正的安全與和平。這些主張與我們熟悉的一種「美國例外主義」論調恰恰形成一種非常有意思的對稱結構——後者宣稱，美國始終支持人類自由的事業，而非像舊大陸帝國那樣，謀求建立領土型殖民帝國。
從2002年到2021年，美利堅帝國的內外狀態，正在發生深刻的變化。無論是尼爾·弗格森對於美帝國的批評，還是美國例外主義論調對美國「自由」形象的粉飾，都越來越難以符合美利堅帝國的演變軌跡。美國固然並非像一些美國例外主義者宣稱的那樣自外於領土擴張與征服的帝國邏輯，但將作為領土型帝國的大英帝國樹立為美利堅帝國的榜樣，多少有些時代錯置。
在21世紀學習領土型帝國的成本是高昂的；更重要的是，美國長期遵循一種更「儉省」的帝國邏輯，並獲得了比大英帝國更廣泛和深入的全球影響力。然而，美利堅帝國本身的成本和收益在其「本部」並不是平均分配的，雖然一部分美國人口從全球性帝國的建設中獲益，但有很大一部分人口認為自身利益受損，由此形成的對立，必然會反映到美國的選舉和日常政治。如果說川普（Donald Trump）政府對全球帝國與其「本部」之間的關係做出了激進的調整，以重新分配全球性帝國的維持成本，川普的繼任者又有著什麼樣的選擇空間呢？
美國是領土型帝國嗎？
「帝國」（empire）是一種通過擴張形成，在內部保留了政治與法律身份的多樣性乃至等級性的政治體。一個政治體是否為「帝國」，與其主體部分（「本部」）實行何種政體沒有必然關係。領土型帝國（territorial empire）以對領土的直接支配為特徵，其對立面是以間接支配為特徵的霸權型帝國（hegemonic empire）。與19世紀的大英帝國相比，今日的美國具有更強的「霸權型帝國」的特徵，但它其實並不缺少領土型帝國的歷史經驗。
正如美國新保守主義理論家羅伯特·卡根（Robert Kagan）指出的，從北美殖民地時代開始，殖民者就致力於對外擴張，甚至北美獨立戰爭都可被理解為一場殖民者反對英國王室對殖民地的擴張限制的戰爭。美國獨立建國之後，以聯邦制的方式向西部擴張，由於統一的美國公民權的存在，人們往往不會將美國的聯邦體系視為一個帝國體系。但如果考慮到印第安人法律地位的不斷變動，「西進運動」無疑具有強烈的帝國擴張色彩。1898年美西戰爭之後，美國更是控制波多黎各、關島、夏威夷、菲律賓等地，事實上已經建立了一個領土型帝國。
「二戰」中，美國軍事力量的投放，帶來了一個更大的臨時的領土型帝國。到了1945年，美國軍隊控制的海外人口，已經超過了美國本土的人口。美國的精英們還認真討論過是否要永久佔領日本。但是，美國並沒有繼續領土擴張，而是允許菲律賓獨立；美國軍隊從大部分佔領的地方撤出，只保留了一些軍事基地。這成為「美國例外主義」津津樂道的故事。但如果僅以美國的價值理想來作解釋，就會掩蓋更深層的歷史動力。
戰後美利堅帝國之所以發生這一轉向，主要有兩方面的原因。
首先，「一戰」後全球反帝反殖民鬥爭的高漲，大大提高了殖民統治的成本。時任美國總統威爾遜（Thomas Woodrow Wilson）在「一戰」後也曾經支持原德意志帝國、俄羅斯帝國與奧斯曼帝國境內一系列民族的獨立或復國。蘇聯更是支持了歐洲之外一系列殖民地、半殖民地社會（包括中國）的反帝反殖民鬥爭。歐洲的殖民宗主國，不斷對殖民地的民族主義運動做出讓步。
其次，新的技術和統治方式的出現，使得原有的領土型帝國的做法不再是最經濟的選項。比如，19世紀殖民帝國進行海外領土擴張的重要動力，是獲取石油、橡膠等原材料。但在「二戰」期間，美國政府進行大規模投資，建立了一系列全資國有企業，成功地實現了大規模生產合成橡膠，這就使得東南亞、拉丁美洲和非洲的橡膠種植園對其意義下降。美國通過飛機和無線電的廣泛運用所確立的制空權，更使其無須直接統治也能實現許多戰略目的。
更重要的是，美國已經有豐富的行之有效的「非正式帝國」的經驗。在19世紀，美國一邊推進「西進運動」，一邊與歐洲列強（尤其是英國）在拉丁美洲展開博弈。英國很早就支持一系列西班牙與葡萄牙殖民地獨立，對它們採取了「非正式帝國」的策略。這種「非正式帝國」本質上是「霸權型帝國」的一種型別，甚至可以不採取一般「霸權型帝國」的法律和政治形式，而是在形式上尊重中南美洲新生國家的主權，但通過貿易、金融等手段建立起實際的支配。美國學習了英國的「非正式帝國」統治手段，以軍事力量為後盾，以資本和商品為前哨，對拉美國家進行低成本的控制，既可以不斷從這些國家汲取利潤，同時避免承擔沉重的直接統治成本。
19世紀末，美國將「非正式帝國」經驗運用到東亞。美國政府對華提出「門戶開放」政策，反對列強瓜分中國，實際上是為美國資本和商品進入中國提供政治保障。美國試圖向中國輸出金融資本，獲取修築鐵路的權利，這都是其曾經在拉丁美洲多次實踐過的「非正式帝國」建構經驗；退還庚子賠款推行親美教育，則是「非正式帝國」的建設在文化方面的體現。
美利堅帝國與全球化時代的主權形態
在「二戰」之後，美國的「非正式帝國」統治策略更趨成熟。美國通過一系列形式上平等的條約，在歐洲和東亞建立自己主導的軍事聯盟體系，在全球擁有幾百個海外軍事基地。原來大英帝國控制的海上交通樞紐，基本上都落入美國手中。布魯斯·卡明斯（Bruce Cumings）將這些海外軍事基地稱為「帝國的群島」(archipelago of empire），可謂形象之至。軍事力量的強大，使得美國可以不必像大英帝國那樣高度依賴「離岸平衡」的方式處理大國之間的關係。
以強大的軍力為後盾，美國建構了比「英鎊霸權」更強的「美元霸權」。尤其在布列敦森林體系崩潰之後，美國放棄金匯兌本位，建立石油—美元體系，對全球的財富收割能力進一步增強。當聯準會進入降息週期時，美國本土的美元通過購買全球的商品或者對外投資，向全球流動，推動全球資產價格集體上漲，美國資本因此獲得大量增值回報；當聯準會進入加息週期時，大量海外資本帶著已經獲得的增值回報迴流到美國本土，而美元流出地通常會出現貨幣貶值，償還美元債務的成本大大增加，資產價格下跌；等到聯準會重新進入降息週期時，美國投資者可以拿著美元低息貸款，輕鬆收購其他國家跌到白菜價的優質資產。拜登（Joe Biden）政府最近的1.9萬億美元經濟刺激計畫，本質上就是增發美元，呼叫全球的財富來為美國經濟「輸血」。
進口國外商品或服務是對外輸出美元的重要途徑，美元霸權使得美國長期保持為全球最大的消費國。但這個消費國同時也憑藉自己的科技霸權，主導全球產業鏈，它可以將本土的製造業外包，可以將一些重要技術轉移給信任的盟友，但總是以極大的警惕，防止其懷疑的任何國家染指核心技術和產業標準，確保美國及其盟友的公司佔據產業鏈的頂端，獲得超額利潤。對產業鏈的牢牢掌控為美國資本的對外投資提供了穩定的利潤保證，也使得通過美元霸權的週期性財富收割屢試不爽。
美國誘導其他國家按照美國主張的標準建立金融體系，並推進金融自由化，這樣美國金融資本就可以長驅直入。由此形成了一種非常高效的財富轉移機制：按照美國主張的標準建立金融體系有助於財富的集中，金融自由化則有助於美國對集中起來的財富進行週期性的收割。而這些國家的政府負責維護社會穩定，在必要的時候為美國的財富收割「背鍋」。在保持外國政權的「馴服」方面，美國的大量基金會、非政府組織（NGO）和媒體發揮了巨大的作用，能夠進行輿論造勢，組織社會運動，即便美國的財富收割機制造成當地經濟社會動盪，美國仍有能力動員當地民眾將矛頭指向自己的政府。這已經形成了非常成熟的運作流程，而且往往屢試不爽。
這種「非正式帝國」運作的前提，就是表面上尊重各國的國際法律主權（international legal sovereignty），運用形式上平等的條約，將實質上高度不平等的利益分配合法化。但是，相關國家的中央政府究竟是否能夠有效號令地方勢力，是否能夠對外排斥國外政治勢力的干預，是否能夠有效控制資本、貨物、人員和訊息的跨境流動，那完全是另外一回事。
為此，美國經常動員地方勢力、反對黨或所謂「公民社會」對抗相關國家的中央政府，用美國主導的國際組織來限制相關國家中央政府的決策，用保護貿易與金融自由化以及美國國家安全的理由，削弱相關國家中央政府對資本、貨物、人員和訊息的跨境流動的控制。如果相關國家進行反制，美國用國內法建立「長臂管轄」的豐富歷史經驗，馬上就能蓄勢待發。
美國的帝國模式能夠穩定獲取鉅額利潤的關鍵，就在於將形式上的國家主權和實質上的對內對外控制力分開，藉助形式上「獨立」的主權，製造其他國家對高度失衡的利益分配安排的「同意」。這種安排使得美國不必直接面對相關國家民眾的不滿，而是可以一邊收割財富，一邊讓相關國家的政府來「背鍋」。這是一種非常「儉省」的帝國治理策略。弗格森想用英國經驗「教導」美國，殊不知美國早已實現了更為高階和隱蔽的帝國形態。對伊拉克和阿富汗的軍事征服實際上偏離了這種「儉省」的帝國治理傳統，及時止損才是對這一傳統的回歸。弗格森反其道而行之，事實上會帶來更大的治理成本。
帝國的成本及其承擔者
正如歷史上的各種帝國一樣，美利堅帝國本身的成本和收益在其核心地區並不是平均分配的：與全球化資本密切關聯的產業、區域和人群獲得較多的利益，在與全球化資本關聯較弱的產業、區域和人群中近年來卻產生了較強的相對剝奪感。正是這種相對剝奪感，將川普送上了白宮的寶座。
美利堅帝國給它的「本部」帶來的是什麼樣的成本呢？雖然美國可以通過印刷美元，廉價地獲得其他國家的商品和服務，稀釋對外債務，但各國對美元的旺盛需求使得美元匯率長期保持高位，推高美國商品出口成本，抑制海外市場對美國商品的需求；在週期性的美元迴流之中，美國國內的資產價格也會不斷上升，拉大美國國內貧富差距，同時也導致製造業的成本居高不下。
有兩個辦法可以降低製造業成本：一是引進更吃苦耐勞的移民，但這需要保持開放的移民政策，接納大量有色人種移民進入美國，允許他們最終成為美國公民；二是將製造環節外包，直接在其他國家完成產品的製造。冷戰的終結，使得美國資本可以在全球馳騁，許多跨國公司將製造環節轉移到了開發中國家，帝國「本部」的製造業工作機會因而日益削減。
這兩種做法都有顯著的政治社會後果。製造環節外包帶走工作機會，移民流入改變族群文化的構成。在上世紀50—60年代的「新政自由主義」之下，美國人有一份普通的製造業工作就能夠過上體面的生活，這使得「美國夢」保持著很強的吸引力。但在後冷戰時期，製造業的工作在加速消失，一大批中產階級的社會地位正在下墜。
另一些群體在經濟上未必受損，但其傳統的「美國」身份認同受到了全球化時代的衝擊。亨廷頓（Samuel Phillips Huntington）在《我們是誰？》中區分定居者（settler）與移民（immigrant），認為美國雖然在歷史上接收了大量移民，但是長期保持了定居者帶來的盎格魯—新教文化的主流地位，其他移民或者融入這一主流文化，或者接受其主流地位。新教信仰與工作倫理、個人主義、有活力的社群生活和基層自治，都是傳統美國身份認同的重要構成部分。然而，試圖保守這一傳統的人士，現在面臨著一個在種族、宗教和文化上都更多元和更碎片化的美國。
全球化資本本身就是種族、宗教和文化上的多元化的推動者。數十年來，種族、宗教和文化上的「去歐洲中心」主張在美國高校蔚然成風，表面上看這是左翼理論的勝利，但實際上這在很大程度上回應了全球化資本降低經濟成本的需要：如果僱用一個印度或墨西哥移民成本更低，為什麼一定要用本土白人呢？傳統主體族群中的許多人感覺到，他們熟悉的那個「美國」正在受到全球化的擠壓。即便其中許多人在經濟上受益於全球化，仍會產生很強的相對剝奪感，希望維護傳統美國身份認同。
川普的政綱綜合了對經濟訴求和身份政治訴求的回應，將新自由主義帝國擴張給「本部」帶來的高昂的運營成本解釋為美國人與外國人之間的衝突。對於經濟訴求，川普提出「僱美國人，買美國貨」，削減美國貿易逆差，促進製造業迴流。為此，他發動了對中國乃至許多美國盟友的貿易戰。但這恰恰與帝國的支柱之一美元霸權相互矛盾，因為長期以來，貿易逆差恰恰是美國對外輸出美元的重要方式。尋求增加貿易順差會堵塞美元的輸出渠道，削弱美元霸權。這一做法在實踐中也根本沒有達到預想的目的：2020年，美國對中國的貿易逆差再創歷史新高。
對於身份政治訴求，川普收緊移民政策，在美墨邊境修牆，在內政和外交中加強對白人基督教福音派訴求的回應。不少民意調查顯示，白人基督教福音派的反移民傾向，遠高於全國平均水準或共和黨人的平均水準。川普本人根本談不上有什麼宗教虔誠，但出於政治需要，其內閣不僅主要任用「老白男」，而且大量任用福音派人士，如副總統彭斯（Mike Pence）和國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）。白人福音派推動了川普政府對以色列和伊朗政策的大幅度調整：退出與伊朗的核問題協議，承認耶路撒冷為以色列首都，把美國駐以使館遷往耶路撒冷，承認以色列對戈蘭高地擁有主權。這些政策比美國猶太人主流所要求的政策走得更遠，甚至引起了許多美國猶太人的不滿。
白人福音派比美國猶太人更親以色列，有教義層面的根源：許多人相信，根據《聖經》，耶穌基督將在耶路撒冷重臨並進行末日審判，而猶太人回歸「應許之地」耶路撒冷，正是耶穌降臨的前奏。這種想象，也顯示出白人基督教福音派與美國猶太人在身份認同上的微妙分野。川普在2019年5月會見共和黨猶太人聯盟（Republican Jewish Coalition，呼籲支持美以關係的美國猶太組織）的成員時，曾放言「我已經跟你們的總理納坦雅胡（Benjamin Netanyahu）談過了」，「你們的總理」這一表述頗能透露出白人福音派對猶太人的微妙態度。
加之長期以來，多數美國猶太人投票給民主黨而非共和黨，這就導致許多白人福音派將猶太人視為一個在黨派認同上更接近民主黨的群體。川普在2019年8月的一次採訪中就曾這樣表示不滿：「任何投票支持民主黨的猶太人，要麼完全缺乏知識，要麼是極度不忠。」考慮到兩個群體與華爾街、矽谷和好萊塢所代表的全球化資本的親疏遠近，這種分野不難理解。
川普同時大大加強了「主權」（sovereignty）話語。「主權」概念源於列國並立秩序，是近代歐洲的領土型國家用來整合內部，排斥神聖羅馬帝國與教皇的普世秩序訴求的工具。如果全球化能夠在一個堅固的單極霸權前提下持續推進，我們最終將會看到一個宣稱自己至大無外的帝國，「主權」的概念將會逐漸消亡。可如今，川普卻高舉「美國優先」大旗，重新祭起「主權」話語。這表明美帝國的「本部」對於其承擔的沉重的帝國統治成本，日益充滿疑慮。
川普在2017年聯合國大會演講中指出，民族國家仍然是提升人類境況的最佳工具，美國仍然是世界的朋友，但並不會加入那些美國無法受益的片面的交易。2018年他在聯大的演講則更深入地闡發了美國面對的那些「不公平」的交易：他攻擊中國破壞世界貿易組織（WTO）的貿易秩序，攻擊聯合國人權理事會被「人權的踐踏者」綁架，攻擊國際刑事法院是「不經選舉的，不受問責的國際官僚機構」，要求石油輸出國組織（OPEC）及其成員國降低石油價格併為美國的軍事保護做貢獻，宣佈不會加入《全球移民協議》，等等。在2020年美國新冠肺炎（COVID-19）疫情不斷惡化的背景下，川普甚至宣佈退出世界衛生組織。
凡此種種，都讓我們看到，川普政府將美國原本用來對其他國家施加支配的國際組織和多邊機制，視為限制美國自主性的外部負擔，並認為美國需要通過訴諸「主權」，重建自己的自主性。然而，這種自主性的標準並不具有普遍化的可能。川普並沒有掩蓋這個實質標準：美國優先，這是他的「主權」觀念的實質意涵。美國沒有放棄海外軍事基地，沒有放棄金融霸權，沒有對其他國家的「資料主權」主張做出讓步，更沒有放棄對其他國家進行立法和司法上的「長臂管轄」。美國所主張的「主權」根本不具有「主權平等」的意涵。其本質在於，川普政府想要保留帝國的一切好處，又不願意承擔它給帝國「本部」帶來的許多成本。
川普「主權」論述背後的如意算盤，看上去很美，但並不現實。事實上，正是他的單邊主義，在歐洲喚醒了歐盟政治家的「戰略自主」和「歐盟主權」意識，在中國喚醒了「技術主權」的意識。而一旦其他國際行為體加強對「自主性」的強調，美國的行動空間必然會受到更大的外部限制。這與振興帝國「本部」的目標可謂背道而馳。
餘論：「亞健康」的帝國及其智囊
在2020年大選中，民主黨奪回了政權。川普的「老白男」和「福音派」內閣，現在被一個更為多元化的拜登內閣所取代。後者包含了六名非裔、四名拉丁裔、三名亞裔與一位原住民後裔，近半數是女性；從信仰上看，至少有九名天主教徒，還有六名猶太裔，白人福音派則完全缺席。拜登內閣的構成，宣示的是與川普相反的身份政治方向。但民主黨的勝利是一次危險的勝利。川普儘管敗選，仍得到了7,400多萬張選民票，高居美國曆史上第二的位置；而且許多共和黨選民至今仍堅持認為民主黨在選舉中作弊；共和黨出於未來的選舉考慮，也並不願意與川普完全「割席」。
那麼，拜登政權又能做什麼來重振帝國「本部」呢？川普政府的大規模貿易戰，已經被證明成效不彰。甚至有專家主張，如果要實現貿易順差，不如放棄美元霸權。這與其說是嚴肅的提議，還不如說是對美國執政者的「諷喻」——追求貿易順差、製造業迴流與美元霸權之間存在著巨大的張力。拜登很難再去走這條為了帝國「本部」而削弱帝國本身的道路。
拜登也很難真正改變過去數十年內形成的美帝國的「路徑依賴」和國內利益分配格局。支持他當選的美國全球化資本力量不會允許他大幅調整原有的利益分配格局。通過開放的移民政策進一步改變美國選民的種族結構，弱化川普支持者的力量，儘管近期內有一定的政治風險，但從長遠來看仍然是有可能取勝的戰略。做出一些支持美國製造業的姿態，包括倡導「買美國貨」，對華繼續科技圍堵，對於緩解部分川普支持者的情緒或許有一些幫助。然而，真要解決資金在金融體系中空轉、難以落到國內實業上的問題，不可能不觸動美國的全球金融霸權。美國高度分權、充滿「否決點」的政治體制，並不利於政治精英們形成「啃硬骨頭」的政治共識。
對拜登政府而言，最符合政治慣性的做法，就是基本保持既有霸權模式，同時部分吸納川普政府樹立外部對手並加以抑制的做法。如果川普的單邊主義路徑被證明是效果不佳的，那就回歸多邊主義路徑，聯合意識形態上比較接近、軍事和情報方面繫結程度較高的「盟友」，重新設定國際規則，壓縮外部挑戰者的利益空間。
然而，深度參與全球化的中國與歐美各國經濟利益有許多交集，美國能夠補償其「盟友」因為與中國疏遠而遭受的經濟損失嗎？川普的支持者會允許這種具有「全球主義」色彩的補償嗎？在意識到單邊主義的川普是美國政治體系和政治週期的合理產物之後，「盟友」們還會無條件信任美國嗎？一些美國的已開發國家「盟友」恐懼中國未來產業升級帶來的挑戰，或許有足夠的動力加入川普發動、拜登繼續推進的對華科技封鎖；但要通過所謂的「多邊主義」形成對華貿易封鎖的共識，幾無可能。
從2003年到2021年，美帝國從自信滿滿的擴張狀態轉入疑慮重重的守備狀態。帝國智囊尼爾·弗格森也在不斷「轉進」：2008年《貨幣的崛起》大講「中美國」（Chimerica），2011年《文明》探討西方文明的六大法寶（競爭、科學、財產權、醫藥、消費社會、工作倫理），以及中國學習這六大法寶之後對西方構成的挑戰，但仍然主張增強文明自信來強身健體；2016年，弗格森支持川普當權，倡導美、俄、英、法、中「五強共治」，五強相互協調，維護美國的帝國利益；2019年，弗格森又響應川普的步調，祭出「新冷戰」話語；到了2020年，弗格森的「新冷戰」思維，進一步發展到了「草木皆兵」的地步，甚至將TikTok視為某種威脅美國的精神武器。
帝國智囊陷入如此「捕風捉影」的精神「亞健康」狀態，或許可以表明，他所掛念的帝國事業本身就處在一種自信減退的「亞健康」狀態。後冷戰時期的全球帝國模式和川普的激進修正，已經設定了政策光譜的兩個基點，川普的繼任者將不得不在二者之間的地帶做出選擇，或者假裝做出選擇。
