憲政衝突與公共行政的挑戰：不同政治體制對行政運作的影響
憲政衝/突與公共行政的挑戰：不同政治體制對行政運作的影響
文/陳柏愷 (國立中央大學客家語文暨社會科學學系學生)
從中華民國行政院長「不副署」談起
近期，中華民國行政院長針對立法院三讀通過的重要法案《財政收支劃分法》修正案「不予副署」，引發了憲政上的重大爭議與討論。依據《中華民國憲法》第37條規定，總統公布法律須經行政院長副署，此一制度設計在於強化行政權的責任政治，使行政院長對總統的職權行為負起政治責任。行政院長行使不副署權，名義上是對該法案的合憲性、程序正義性或政策所提出最高層次的行政抗議與救濟手段而阻止法律生效，實則是對於中華民國憲政的破壞，在覆議失敗後又不予副署，拒絕接受國會多數的決定。
此一事件不僅揭示了現行憲政體制中行政與立法兩權之間的深層衝突，更提供了一個絕佳的視角，探討不同政治體制（如總統制、內閣制與臺灣的雙首長制）如何形塑、制約及挑戰公共行政的運作效能、穩定性與政策連貫性。本文將以「不副署」爭議為引子，深入分析三種主要政治體制對公共行政所產生的結構性影響。
中華民國的「混合體制」——雙首長制下的權力競合與行政困境
中華民國的憲政體制，經過多次修憲後，其運作模式已定位為半總統制或稱雙首長制。其核心特徵在於：
總統直選與行政權核心：總統由人民直選產生，擁有實質的國家元首權力與部分行政大權，尤其在外交、國防及兩岸關係上。總統直接任命行政院長，無須立法院同意，但可能導致行政院不受立法院支持而經不信任投票後解散。
行政院長與立法權連動：行政院長為最高行政首長，對立法院負政治責任，立法院可行使倒閣權（不信任投票）。但倒閣成功的同時，可呈請總統解散立法院，重新選舉。
權力競合對公共行政的影響：
雙首長制特別容易在「總統少數，國會多數」的情況下，陷入權力競合與僵局。
政策形成與執行效率的降低：當行政院長與立法院多數意見相左時，行政院提出的法案和預算案極難通過。行政部門的政策議程容易被立法部門否決、杯葛或大幅修改，導致政策執行效率低落，連貫性受損。
「不副署」的憲政意涵：行政院長拒絕副署，是行政部門窮盡其憲政救濟手段的極端表現。這不僅是對立法院通過法案的合法性挑戰，更是將行政部門的政治責任推向極致。其影響是，在短時間內導致法律公布和生效的不確定性，並可能引發立法院提出不信任案的憲政危機，讓行政權陷入不穩定的政治風暴。
人事任免與政治干預：由於行政院長對立法院負政治責任，在府會不同政黨時，立法部門常利用預算審議、人事同意權等對行政院及其部會的人事與施政進行高度干預，使文官體系面臨更大的政治壓力，影響公務員的專業判斷與中立性。
二、極致的協調與效率——內閣制下的公共行政
內閣制的典型代表如英國、德國和日本，其核心原則是「權力融合」與「行政權對立法權負責」。
權力融合：行政首長（總理／首相）通常是國會多數黨的領袖，行政內閣由國會議員組成。內閣是國會的執行委員會。
責任政治：內閣對國會集體負責，國會可隨時通過不信任案罷黜內閣，但總理／首相通常有權請求國家元首解散國會。
內閣制對公共行政的影響：
政策的高效率與連貫性：在多數黨政府（單一政黨或穩定聯合政府）下，行政（內閣）與立法（國會）保持高度一致性。政府提出的法案和預算案通常能迅速且完整地通過，公共政策的形成、立法與執行過程高度連貫且高效。行政部門可以專注於政策規劃與執行，不受或少受立法部門的政策阻礙。
文官體系的政治中立性：內閣制通常搭配專業化的常任文官體系。由於內閣（政治官員）的生命週期較短且與國會同步，專業文官能夠在政策制定與執行過程中提供長期的技術支持與穩定性，確保行政的持續性與中立性，減少外部政治干預。
政策穩定的潛在風險：雖然效率高，但內閣制下，行政權的權力相對集中。一旦執政黨或聯合政府產生重大的政策失誤，整個國家可能在短時間內走向錯誤方向，且反對黨的監督力道，特別是面對鐵板一塊的多數黨政府時，可能會顯得弱勢。
三、強大的制衡與分散——總統制下的公共行政
總統制的典型代表為美國，其核心原則是「權力分立」與「互相制衡」。
嚴格分立：總統（行政首長）由人民直選，對選民負責，不必對國會負責。內閣成員通常不能兼任國會議員。總統任期固定，國會不能以不信任案罷黜總統（除非彈劾）。
相互制衡：國會擁有立法、預算與彈劾權；總統擁有法案否決權，並負責任命高級官員。
總統制對公共行政的影響
行政與立法部門的各自為政：總統制下的行政部門與立法部門在政治上是完全獨立的。這極易造成「分立政府」，即總統與國會多數黨分屬不同政黨。
「否決政治」與行政效率低落：在分立政府下，國會可以拒絕通過總統的預算和法案，而總統可以否決國會通過的法案。這種「否決政治」導致政策制定過程極度漫長、充滿妥協與僵局。公共行政的施政效率因此大受影響，政策連貫性與穩定性較差。例如，美國政府經常因預算案未能及時通過而面臨關門的危機。
行政權的分散與弱化：國會經常利用設立獨立機構或透過委員會制度對行政部門進行細節管制，導致行政權在實際運作上被高度分散與碎片化。行政部門難以形成統一的政策執行力。行政院長不予副署這種「單點爆發」的行政救濟手段，在總統制下則不存在，而是以總統行使「否決權」來制衡立法部門，是兩者在權力制衡上結構性的差異。
四、中華民國行政院長不副署的必然?
臺灣行政院長不副署，是雙首長制下行政權與國會多數出現競合時候可能會出現的狀態。它突顯了：
政治責任與專業行政的兩難：雙首長制下，行政院長既要對總統負責（執行政策），又要對立法院負責（接受監督），這種雙重責任極大程度地考驗了公共行政的政治韌性。
在覆議失敗後不副署，是一種非常手段，在憲法法庭宣告《憲法訴訟法》一部違憲而恢復審理釋憲案後，行政院長應可中止非常手段，回歸憲政，在副署成案後將《財政收支劃分法》送交釋憲。至於立法院發動倒閣，在野黨並沒有把握在立法院改選後維持多數，因此在野黨會以其他政治杯葛的方式來教訓執政黨。總統作為憲法守護者，我們期待他要以政治智慧運用政治權力和資源來解決朝野對立的僵局，至少要就事論事，就《財政收支劃分法》的爭議召集政黨和地方首長進行調解，找出全贏的解決方案。
