林瑞筑 / 剖析台灣BOT經驗

文/林瑞筑 (國立中央大學客家語文暨社會科學學系學生)

一、引文

   「山啊BOT，土地BOT，現在連海啊BOT！」，在此引用電影《海角七號》之臺詞當做本篇文章之敲門磚，民間興建營運後轉移模式（BOT, Build-Operate-Transfer），意即政府政府將規劃的工程交由民間企業投資興建並經營一段時間後，再轉移由政府經營，是公私協力治理的一種類型。在多年來的實踐經驗中，臺灣的BOT模式既有成功的典範，亦有失敗的慘痛教訓。本文將剖析臺灣BOT模式的應用案例，探討其成功與失敗的因素，並冀望能提出未來改進建議，使其能更加有效地運用在公共建設與其他服務之中。

二、臺灣高鐵BOT──經典的失敗案例

　　行政院自1990年代起，引進BOT模式，卻未即深思熟慮，在尚未有健全法令規範之下大力宣揚，致使政府各部門各自解讀，繼而產生臺灣高速鐵路的BOT慘案。

　　臺灣高鐵為當年全世界最大的BOT案，旨在連接臺灣南北，縮短交通時間並促進經濟發展。然政府推動公共建設時遇到諸多限制，如：經費有限、需要專業知識而政府無法獨立完成，急需尋求突破，因此政府必須與民間（各策略聯盟、銀行）合作。惟臺灣早期的金融體系對於BOT模式缺乏經驗，尚感陌生，僅視自身為貸款提供者，而非BOT項目中的利益相關方或監督者，導致資金分配不合理（融資不到位）與風險評估不足（起初預估客流量過於樂觀）。除此之外，高鐵BOT案亦背離了BOT模式中「風險轉移至民間」的核心精神，臺灣高鐵公司未能按國際BOT慣例完成融資，導致政府需多次介入協助，最後執行風險全由政府承擔。雖政府號稱零出資，實際上卻持續出資、挹注、到最後認賠，政府共斥資四千多億於此。高鐵公司的經營權雖在民間，但重大決策與資金需求卻高度倚仗政府支持，繼而形成責任不清的三角關係。且當初之合約曾允諾縱使高鐵公司違約，交通部仍負有照價收買之責任與支付租金之義務，此顯有失公平，而肇致政府財務極大之長期風險。

　　在公共觀感方面，由於高鐵案頻繁曝出的管理失當與財務困境，使得民眾對BOT模式的信心受到打擊，影響未來其他公共建設BOT項目之推行。此案亦顯示出，民間參與並非解決財政問題的萬靈丹，倘若制度設計的不完善，反而更可能加劇政府負擔。

三、臺南安南醫院BOT──較為成功之案例

　　上開問題並不源於BOT模式本身，在理想狀態下若能有良好的風險分配與健全融資機制與監管責任，應能結合公、私部門雙方優勢，創造最大效益、實現共榮。

　　臺灣推動BOT超過20年，臺南安南醫院便是成功的例子之一。安南醫院是臺南市政府委託臺中中國醫藥大學興建，而為南臺灣首件由地方政府辦理的醫院BOT成功案例，其結合地方需求，強調提升醫療可近性，成功解決了南臺灣公共醫療資源不足的問題。在安南醫院一案中，明確界定了臺南市政府與中國醫藥大學的責任與風險。由政府提供土地與政策支持，民間單位負責資金籌措、設計與運營，避免了似高鐵案中過度依賴政府的情況，成功達到提高民眾就醫可近性，排除就醫障礙之公共建設原本之良善立意。

四、桃園機場捷運的BOT ──代結論

　　重新聚焦回桃園地區目前的BOT案，僅剩桃園捷運機場線A8長庚醫院站轉運站興建營運移轉案，由桃園市政府委由長庚醫療財團法人興建營運。作為2019年開始的新興BOT，目前遭受之爭議為被批評是「圖利財團」，在公共資源是否被充分利用於廣泛的社會利益方面備受質疑。其作為醫院旁的交通轉運站，肩負著使就醫更便利及讓機捷機能更完善的使命，如何確保該案帶來的效益不僅限於長庚財團，還能惠及更廣泛的地區居民，儼然成為該案目前的重要課題，若能透過增強透明度、加強監管、促進多元功能整合、擴大服務對象、推動環境保護設計搭上綠建築風潮，以及吸納往昔失敗、成功經驗等舉措，A8轉運站將甩開負面質疑，有望成為BOT下一個成功的典範，為桃園市公共建設樹立新標竿。