美從「印太」角度思考亞洲事務 並不明智

作者/范·傑克遜（加拿大亞太基金會特聘研究員）

【文/范·傑克遜 譯/觀察者網 由冠群】

美國總統拜登就職後，在與中國領導人習近平的首次電話交談中，提到「維護印太地區的自由開放」是他的首要任務之一。他向印度總理莫迪表達了類似的觀點，承諾「促進印太地區的自由開放」；並向韓國領導人文在寅表示，美韓同盟是「印太地區安全和繁榮的關鍵」。在拜登和日本首相菅義偉通話後，根據白宮公佈的談話內容，兩位元領導人都肯定了美日同盟的重要性，聲稱「在自由開放的印太地區，美日同盟是該地區和平與繁榮的基石。」

就在十年前，「印太地區」一詞會讓大多數外交政策專家不明所以。如今，這個詞已不僅僅是華盛頓的套話，而是對亞洲的重新定義，這一概念已被廣泛接受並促使美國重新調整了其外交政策。

在執政初期，拜登任命庫爾特•坎貝爾（美國前總統奧巴馬「重返」亞洲政策的設計師之一）作為他的「印太協調員」，這是國家安全委員會中的一個新設職位。不久之後，海軍上將菲爾•大衛森（Phil Davidson，原美國太平洋司令部司令，該司令部現已更名為印太司令部）宣佈，五角大樓正從其對東北亞和關島的長期關注轉向「修訂我們的印太兵力部署……以應對中國的快速現代化。」

在本周拜登與澳大利亞、印度、日本等「四國機制」（美澳日印為對抗中國而組建的一個鬆散聯盟）成員國領導人會晤前，白宮新聞秘書詹•普薩基告訴記者，總統決定將此次峰會當作他最先進行的多邊外交活動之一，「以此說明我們重視與印太盟友和夥伴的密切合作。」

「印太」從陌生的詞彙演變為外交政策辭令，這一過程並沒有經過嚴格的政策辯論或仔細的斟酌考慮。相反，華盛頓的國家安全機構只是不假思索地接受了這個川普時代的措詞，而這個措詞本身承載著不切實際的期望和天馬行空的假設。「自由開放的印太地區」這一目標聽起來可能很高尚，但追求這個目標將使美國誤入歧途。

印太地區的概念擴大了亞洲的含義，將印度洋地區也囊括進來；這一地區對美國來說是否利益攸關仍具有爭議，現在有很多美國人認為該地區在對抗中國方面極具價值。以這種方式擴大地區範圍會鼓勵軍力的過度擴張，置美國於難以兌現承諾的窘境，並分散決策者對亞洲其它地區的注意力。美國的言行也將直接關係到該地區近幾十年來得之不易的和平形勢。

東亞和太平洋地區不僅僅是大印太地區的一個下屬分區，也是美國在亞洲投射力量和發揮影響力的核心地理區域，為一個流行的地緣政治新詞而放棄東亞和太平洋地區的概念將會犯下大錯。

印太概念的起源

印太地區這一時髦概念最早出現於2007年，時任日本首相安倍晉三在印度的一次演講中指出，太平洋和印度洋現在正出現動態聯合的趨勢，將一起成為自由和繁榮的兩洋。一個打破地理界限的「更廣闊亞洲」現在開始呈現出一種獨特的形式。

演講結束後，在日本、印度乃至澳大利亞外交政策圈內，「印太」成了一個被反復提及的概念。印度洋對這些國家一直很重要。澳大利亞和印度是主導印度洋的國家。進入21世紀以來，日本戰略家就悄悄在那裡推銷日印合作理念，以便分散中國在東亞的力量。將亞洲重新界定為印太地區，符合這三個國家的利益。

早在2002年，癡迷於競爭的五角大廈網路評估辦公室（Office of Net Assessment）就開始鼓吹擴大美國在印度洋的影響力，這是美國調整國策重新偏向亞洲的一個舉措。在奧巴馬擔任總統期間，人們開始大量提及印太地區，尤其是國防戰略家們開始將印度洋視作一個能以相對較低成本平衡中國崛起的地域。但是，直到2010年，羅伯特•卡普蘭（Robert Kaplan）出版了地緣政治類書籍《季風：印度洋與美國權力的未來》，「印度洋將成為21世紀大國戰略博弈的中心舞臺」，這一觀點才真正進入美國決策者的思考範圍。

卡普蘭的預言是一個自我實現的預言，只有在此書成為暢銷書之後，印太概念才在華盛頓風靡開來。當然，他也不是空穴來風地提出這個預言。卡普蘭發現了兩洋交流的真真實模式：能源走廊、裝滿古馳包和蘋果手機的集裝箱、移民、恐怖主義，以及中印為影響小國而展開的暗戰，這場暗戰早在中美激鬥前就出現了。換句話說，印太是一個想法，一個值得人們加以關注的想法。

但這一想法很快就從奇思妙想變成了陳詞濫調，最終扼殺、而非改善有關亞洲政策的辯論。在華盛頓，作為亞洲的替代語，印太專門用於美國與中國玩的平衡遊戲：在川普時代，政治圈內人將該詞作為和印度洋地區的暗語，識別中美零和博弈這盤大棋中的敵友。到2019年，如果有人使用「亞洲」一詞而不是「印太地區」，那就表明這人要麼是不瞭解內情，要麼是對中國還不夠狠。

川普政府贊同用這種更寬泛的方式談論亞洲，因為它象徵並有助於結成另一條向北京施壓的戰線。川普政府的官員想方設法要在印度洋地區給中國製造麻煩，他們認這種做法可以將北京的注意力和資源從其它競爭領域吸引過來。到目前為止，拜登政府似乎已經全盤接受了這種想法。但不幸的是，在這場與中國對弈的「大棋局」中，兩屆美國政府都沒有深思熟慮過擴大棋局範圍將帶來怎樣的影響和風險。

毀掉亞洲和平

理性來看，大印太地區的最主要問題在於其納入了自1979年以來再未爆發過戰爭的東亞地區。這一「亞洲和平」受多種因素影響，包括美國軍力的前沿部署和結盟、中美關係緩和、各國經濟相互依存、地區規範和多邊架構，以及民主在某些地區的傳播。東亞和太平洋地區的和平及其成因應是美國亞洲政策關注的重點，尤其是這些維護穩定的歷史因素近年來已大多被侵蝕的情況下。在這個全世界最富裕、軍事化程度最高、人口最多的地區，還有什麼比預防戰爭更重要呢？

然而，在將南亞與東亞組合到一起後，印太地區這一概念就使亞洲和平蒙上了陰影。在過去的半個世紀裡，印度和巴基斯坦兩國多次發生衝突，這表明南亞的政治形勢與東亞的政治形勢並不一樣。它們正玩著不同的遊戲。當華盛頓站在一個俯視宏觀地域的角度，抱著一個單一的（暗指的）大目標來看待一切時，就有可能失去洞察力和隨機應變調整政策的能力。美國的治國方略無法解決它看不見的問題，而印太組合將亞洲和平變成了一個危險的盲點。

但是，華盛頓不斷擴大亞洲概念的內涵，不僅會導致亞洲和平被忽視，還有一個風險是導致美國有可能在印度洋地區過度擴張勢力。華盛頓在東亞和太平洋地區享有許多優勢，並保留了許多利益：美國在該地區有五個條約盟國，更不用說美國印太司令部就坐落在夏威夷，此外還有關島等美國領土。通過簽署《自由聯合契約（COFA）》，美國全面負責密克羅尼西亞聯邦、馬紹爾群島和帛琉的國防安全，以換取它們允許美國在其領土上建設基地和使用港口。這些聯盟和承諾就使得美國在東亞一地駐紮了8萬余名美軍士兵，並建立了數十個軍事設施，使得美國在東亞和太平洋地區獲得了相當大的影響力。但在印度洋地區，美國卻沒有類似的聯盟、責任或利益。

因此，如果美國想在印度洋地區開打一場戰爭或進行強制性外交活動，那麼美國就在該地區面臨著一個信譽問題。美國在這裡沒有盟國或領土，而且相比亞洲其它地區更難獲得基地和港口，美軍會發現在印度洋投射軍事力量將比在臺灣海峽以外的任何地方都更困難和危險。因此，美國在印度洋地區做出的威脅和承諾就不像在其它地區做出的威脅和承諾那麼有分量。

五角大樓通常期望通過輸出更多的武器和提供更多的資金來克服這些不利因素，而不是通過設定更好的戰略。但美國在印度洋地區軍事力量薄弱，並不是一個需要彌補的弱點。與美國在亞洲其它地區擁有的利益相比，美國在該地區擁有的利益適合配置這樣的軍力。如果美國需要為印度洋突然爆發的戰爭做好準備，擴大海軍在印度洋的存在可能是有意義的。但衝突主要發生在喜馬拉雅山附近的陸地上，即中印衝突，這一爭端與美國的利益無關。中國也不會在察覺到美軍將進一步包圍自己後而保持被動。試圖防止在印度洋地區發生戰爭的最可靠途徑是保持克制，而不是增派軍隊去保衛一條並不存在的紅線。在這世界一隅推動軍事化發展不會使任何人獲益，只會加大美國納稅人的負擔。

還有一大風險是，美國試圖巧妙地分散中國在印度洋的注意力並使其陷入不利處境，然而這一做法卻使美國自己的注意力被分散，並身陷不利處境。如果拜登政府能夠繼承亞洲的健康同盟關係和波瀾不興的地區秩序，或許它就有理由進一步走出國門，去維護世界其它地區的和平穩定。但美國在過去四年的表現讓很多盟友開始質疑華盛頓的可靠性，緊迫的地區問題清單變得越來越長——從台海局勢到朝鮮核能力失控等不一而足。

最近的民意調查還表明，大多數東南亞國家並不太關注大國競爭，它們更關注氣候變化、經濟不平等和本國社會何時能在疫情過後恢復如常——這些與美國外交政策的近期重點背道而馳。換言之，拜登在操心擴大美國利益範圍之前，他在東亞和太平洋地區還有大量的修復工作要做。

以最小的代價保持力量平衡

以上這些內容都不是為了證明印度洋不應被重視。但考慮到該地區對美國而言相對並不重要，以及華盛頓在其它地區擁有相對優勢，美國在印度洋實施低成本和低風險措施才合情合理。可以說，只要期望與現實相符，「四國機制」就有資格成為這樣一個合適的舉措。同樣合適的措施是，當中印最近在喜馬拉雅山附近爆發衝突後，美國決定向印度提供情報支持——這是明智的一步，前提是美國官員有理由相信，更好的資訊能夠減少暴力。同樣正確的做法是，美國歡迎加拿大、法國和英國插手該地區事務，因為這一做法不需要華盛頓付出任何代價，卻有可能擴大華盛頓的聲音，同時通過民主的多邊主義行動緩和其過度狂熱的競爭衝動。

這些舉措的共同點不僅在於它們都以最小的代價保持著地區力量平衡，還在於鼓勵其它國家為地區安全承擔更大的責任。

美國應該找出本國為印度洋地區做貢獻的方式，與該地區互補而不要給出承諾——不是指揮一眾國家，領導「自由世界」，或替那些更易受到印度洋政治形勢影響的前線國家承擔責任。拜登的國家安全顧問傑克•沙利文說，「我們在外交政策和國家安全方面做的每一件事，其最終評價標準都將是它對工薪家庭的影響。」印度洋的進一步軍事化和美國分散其對亞洲的注意力，都不符合這一標準。

「印太」概念有時是一個有效的分析框架，有些東西確實穿越了印度洋和太平洋，印度洋對日本和澳大利亞等美國盟友具有重要的地緣價值，但盟國的地理環境不是美國的地理環境。華盛頓絕不能讓傲慢、恐懼或群體思維模式扭曲其對威脅、利益和能力的看法。

如何稱呼一件事物可能微不足道，但如何理解一件事物卻具有重大意義。就印太地區來說，把美國在印度洋的利益想像成與其在東亞的利益同等重要可能會帶來災難。

（觀察者網由冠群譯自美國《外交事務》雜誌）