何瑞恩、白明：美國僅靠硬實力不足以在台海達成威懾
文/何瑞恩、白明 (中美故事匯)
編者按：本文2023年11月18日發表於美國《外交雜誌》(Foreign Affairs)網站，作者為布魯金斯學會桑頓高級研究員何瑞恩（Ryan Hass）和美國國際與戰略研究中心高級研究員白明（Jude Blanchette），原文英文標題為「The Right Way to Deter China From Attacking Taiwan」。點擊這裡查看英文原文。本站特約評論員Hongjia編譯。
隨著有關中國政策的辯論在美國愈演愈烈，華盛頓的討論越來越集中在如何阻止大陸對台採取軍事行動或封鎖台灣的問題上。這是有充分理由的：像他們的前任一樣，現任中國國家領導人及其團隊已表明收復台灣的決心，並在必要時使用武力。為回應潛在的衝突，越來越多的美國軍方高層——包括美國印太司令部前司令、海軍上將菲爾·戴維森（Phil Davidson）和海軍作戰部長、海軍上將邁克·吉爾迪（Mike Gilday）——警告稱大陸可能在2027年前武力攻台。
根據其「一個中國」政策，美國與台灣仍保持著強大的非正式關係，同時與大陸保持正式外交關係。華盛頓長期以來的政策一直是鼓勵台海兩岸領導人之間的直接對話，堅持認為台海爭議必須和平解決。為強調這一立場，美國在西太平洋維持著重要的前沿軍事存在。然而，隨著大陸的軍事影響力在台灣海峽及其周邊地區不斷增長，人們越來越擔心美國能否繼續維持台海和平。
許多分析人士和政策制定者認為，美國繼續阻止大陸對台灣動用武力的的最佳方式是採用硬實力阻止大陸採取軍事行動。正如來自威斯康辛州的美國眾議員邁克·加拉格爾（Mike Gallagher）最近所說：「為避免戰爭，我們需要竭盡全力把台灣武裝到牙齒。」這種威懾理論強調要阻遏中國在台海開戰，必須確保美國和台灣擁有足夠的可以阻止進攻和給對方造成重大損失的報復能力。該理論的支持者認為，華盛頓必須大幅增加國防開支，重建美國國防工業基地，並加速台灣獲得武器和其他軍事援助的速度。
誠然採取軍事手段至關重要，但在此之外還需要做更多工作。這是因為有效的威懾是一種政治心理行為，絕非僅是簡單的軍事資源的計算與比對。實現成功的威懾需要結合若干手段，包括外交耐心、微妙的政治運作（nuance）、適當的出其不意、戰爭邊緣政策（brinkmanship），以及明晰的政治保證和充足的國際信譽。華盛頓今天需要這種全面的威懾觀。更有效策略的關鍵特點包括美國在外交上採取的慎重方法，避免挑釁性的政治噱頭，以及為建立一個更深入、更廣泛、更強大的支持台灣持續安全與繁榮的國際聯盟的新努力。為了保持亞洲的和平，華盛頓必須轉向一個更全面的威懾觀，不僅阻止直接武裝衝突或軍事封鎖，還要確保台灣的經濟、民主和人民能夠繁榮發展。
冒險何益
雖然華盛頓目前的威懾概念依賴於防禦，但其在台灣海峽使用武力的政策長期以來一直模糊不清。1979年的《台灣關係法》繼續指導美國政策。該法案聲明，使用武力或直接暴力來「決定台灣的未來」將被視為對「西太平洋地區和美國的和平與安全的威脅」。這並不是美國干預的明確或無條件的保證，儘管它強烈暗示大陸對台軍事行動將引發美國的直接回應。但僅僅是紙面上的文字可能不足以讓北京停步。相反，成功的威懾取決於讓北京相信，無論美國國內執政黨是否發生更迭，當前和未來的美國政府都會在大陸發動攻擊時冒著美國軍隊的生命危險來保衛台灣。如果北京懷疑這一點，或感覺美國的承諾不穩定或僅是一種表面關切，例如希望保留其對台灣半導體產業的一定控制權，那麼北京的評估結果可能會發生變化。
但即使假設美國確實保持了足夠的軍事能力和政治信譽，這些努力也只能在有限的範圍保證台灣持續和平與繁榮。北京認為台灣問題對中國國家安全至關重要。在過去70多年的時間裡，中國領導人一直將讓台灣回歸定為執政的根本目標。很難想像中國領導人會僅基於軍事力量方面的考慮就完全放棄收復台灣。畢竟，即使在20世紀下半葉美國相對於中國享有絕對的軍事優勢時，大陸也沒有放棄收復台灣的目標。
事實上，台灣問題長期以來一直是可能導致美中兩國公開衝突的問題。1958年，美國軍方在金門炮戰後考慮對中國進行核打擊。1995年，由於台灣地區領導人李登輝訪美激怒了中國，中國國家主席江澤民下令向台灣海岸附近海域發射導彈。作為回應，美國總統比爾·克林頓派遣了一支航母打擊群前往台灣海峽。那時，美國可以更自由地採取這樣的回應，因為美軍在軍事實力方面對解放軍具有壓倒性的地位。而今天，華盛頓面對的是一個遠比以前更強大的中國軍隊；據美國國防部稱，中國在2030年將擁有1000枚可供使用的核彈頭。
目前，北京可能認為，直接攻擊台灣對中國來說代價過高。但如果當下中國領導人認為再不在台灣海峽採取軍事行動將對其領導的合法性構成威脅，他或他的繼任者可能會冒著巨大風險大幅度升級對台軍力規模或行動類別。只有在所有其他兩岸統一的途徑均被關閉或他認為不開展軍事行動將帶來極高的政治風險的情況下，中國領導人才會考慮對台使用武力。有幾種情況可能促使中國領導人採取行動。例如，如果台灣正式宣佈獨立，北京可能會認為大幅度調整對台軍事行動類別或行動規模是其政治上唯一可接受的選擇。正是因為意識到了這種風險，絕大多數台灣人才更支持維持現狀。
噱頭何用
由上可見，僅僅通過軍事手段踐行威懾理念恐怕並不完善。相反，美國需要在一個更新、更廣泛的層面理解威懾，以防止台海爆發軍事衝突、並確保台灣人民的安全和繁榮。
全面威懾方法的第一個也是最重要的要素必須是美國釋放對台明確且堅定的支援信號。政治噱頭、不受約束的言論，或表明華盛頓在堅持其安全承諾方面猶豫不決的跡象，都很可能導致北京方面出現更多的焦慮和不可預測性。這在2022年8月得到了證明——美國眾議院議長佩洛西在台期間，北京以在台灣海峽進行大規模軍事演習的方式表達了自身的不滿，並自那以後一直試圖將持續的軍事存在拓展至台灣「領海」附近。當然，有人可能會認為美國總統喬·拜登應該採取行動來對抗這種行為，但這忽略了重點：美國在台灣海峽的行動應該是主動和戰略性的，而不是被被動的或被黨爭所破壞。
組建國際聯盟對於全面威懾觀也至關重要。為了保持台灣海峽的穩定，華盛頓加強與關鍵盟友的夥伴關係至關重要，特別是在印太地區和歐洲。佩洛西赴台所代表的象徵性信號脫離了任何具體目標，只會助力北京將華盛頓描繪為緊張局勢的始作俑者，並在美國與其他國家之間製造分歧。中小國家不太可能在與中國衝突的事件中成為決定性的美國夥伴。但它們可以通過將台灣問題國際化（internationalizing），擾亂北京對升級可能招致的成本的計算，從而發揮關鍵的非軍事作用。這是因為，儘管中國經濟擁有強大的實力，但它仍然高度依賴於國際金融市場，以及對關鍵科技、技術知識、石油、天然氣和食品的大量進口。雖然中國領導人充分瞭解並正在努力改變中國在這些問題上的弱勢地位，但這些問題並不能在短時間內得到解決。華盛頓及其全球夥伴在保持台灣海峽和平與穩定方面的決心越團結，北京在考慮進行軍事行動時所需進行的考慮就越多。
包括日本在內的一些國家，由於其軍事能力，可能在這一戰略中發揮超常的作用。其他國家，如新加坡和韓國，可能通過為美國軍隊提供加油和修理等服務來填補領域的角色。華盛頓的夥伴越多，它就擁有越多的戰略選擇。美國在今年2月份取得了聯盟建設方面的進展，當時它與菲律賓簽署了更新版的《加強防禦合作協定》（Enhanced Defense Cooperation Agreement）。這使五角大樓可以在台灣附近的九個軍事基地訓練部隊和部署軍事裝備。
然而，隨著有關台灣的討論越來越多地被軍事衝突的可能性所主導，許多夥伴國家對於在一系列經濟和外交倡議上進一步與美國和台灣結盟愈發感到憂心忡忡。這些國家擔心與美國結盟將使得他們可能捲入與中國的無休止且不斷升級的對抗中。這些擔憂也影響了全球公司和投資者的決策，其中一些人，包括伯克希爾·哈撒韋公司（Berkshire Hathaway）董事長沃倫·巴菲特（Warren Buffett），認為鑒於大陸即將發動軍事行動的可能性，台灣是一個極具風險的投資目的地。美國必須表明，其基本目標是緩解亞洲緊張局勢並保持和平，並且它有一個連貫、全面和可持續的計畫來實現這一目標。在不穩定的情況下，美國重要的目標是讓全球和地區的關鍵行為者（key global and regional actors）認識到是北京而不是華盛頓在攪動局勢。
美國構建的聯盟越強，北京的風險–收益計算就會變得越加複雜。美國的一個核心目標必須是使北京永遠不能確定它是否已經做好了武力收復台灣的準備。華盛頓需要向中國領導人明確表明，任何關於台灣的戰鬥不僅僅會在海峽中進行，而將擴大至全球、並將雙方在全球體系下的弱點暴露於衝擊之下（become a sprawling global effort to exploit each side’s vulnerabilities）。美國領導人必須努力通過私下方式向他們的中國同行強調，衝突的擴張和升級的風險可能擴展到太空和網路空間，甚至可能演變為核衝突。
危機何從
與此同時，美國領導人必須為大陸和台灣留出和平解決分歧的道路，即使這種道路可能導向的結果在目前似乎難以想像。成功的衡量標準不是在台灣海峽與大陸贏得一場戰爭。相反，成功將是避免戰爭，同時允許台灣在維繫其民主體制的情況下繼續發展。這將需要與中國最高領導人持續的接觸，以澄清華盛頓的意圖並解釋其利益和關切——並要求北京方面提供同等的清晰度。美國官員還必須與台灣地區領導人保持定期溝通，既要向他們保證與中國同行交流的性質，必要時也要努力抑制台北方面的任何不必要的煽動性行動。
華盛頓及其夥伴也必須使北京方面不再懷疑美國對台灣的承諾正在減弱。前美國總統唐納德·川普在他最近的聲明裡聲稱，他在中方對台使用武力時不會評論美國對台灣的支持，因為「如果我告訴你答案，這將對我在談判中不利」，他的這一行為只會增加北京誤判的可能性。中國領導人必須明白，維持其安全承諾的可信度這一行為對華盛頓來說是至關重要的——因為這些承諾是美國作為超級大國的職責的基礎。美國必須確保北京瞭解到這一資訊：如果美國的關鍵盟友和夥伴受到威脅，美國將毫不猶豫地採取行動。
美國還必須提供激勵措施，幫助大陸放緩其近期對台軍事行為的規模和頻率；實現這一目標並不需要制定新的保證，而是要通過更好地承認和落實現有的保證。幾十年來，華盛頓一直聲明不會支持台灣獨立，並且同樣會接受台北和北京之間經過談判的任何統一結果，只要它是和平的並且得到了台灣人民的同意。這一長期承諾的清晰度和一致性在過去幾年中有所動搖，這激起了北京的不滿（grievance），認為美國正在掏空其「一個中國」政策。
鑒於美國認為大陸方面在處事方式上日益強硬，和平且雙方都認可的解決方案可能看起來遙不可及。包括美國對外關係委員會名譽主席理查·哈斯（Richard Haass）在內的越來越多的聲音認為，華盛頓的「戰略模糊」政策已過時，而其他人則認為「一個中國」政策正在崩潰。但這些批評者始終未能提出一個更好的替代方案，該方案既能保持和平，又能為台灣提供繼續發展所需的安全保障。對於那些呼籲美國正式放棄其「一個中國」政策的關鍵支柱、支持台灣獨立並向台北提供無條件安全保證的人來說，有責任闡明這可能對該地區的影響。他們必須回答這樣的舉措是幫助還是阻礙台灣獲得安全和繁榮，或是為包括日本和菲律賓在內的地區關鍵盟友創造一個更和平和可預測的環境。如同前美國國務卿邁克·蓬佩奧所做的那樣，在呼籲徹底改變傳統美國政策的同時卻忽視其後果，這樣做是不行的。
與此同時，華盛頓對現狀的支持不應變得停滯不前。在印太地區態勢正在不斷發生變化的當下，美國的對台政策需要新的思維和行動方式。美國對台政策正在發展，並將與圍繞台灣海峽的發展（如大陸愈發強硬的態度）同步。華盛頓必須確保大陸作為強勢一方不能單方面強加給台灣這個弱者一個難以忍受的政治解決方案。要做到這一點，美國就需要在對台政策方面展現出一定程度的靈活性。華盛頓的政策已經證明美國有能力通過抵制單方面試圖改變現狀的企圖來支援動態均衡，無論這些企圖來自北京還是台北。
真正的辯論不是是否放棄維持了幾十年的和平並保護台灣的政策方法，而是美國應該如何在當前的「一個中國」政策框架內發展其方法。儘管放棄這一政策有一種誘人的吸引力，但這樣做將給美國對台灣和該地區的承諾帶來壓力，並在已經危險的世界中開闢另一個風險斷層。儘管這對許多人來說可能不盡人意，但美國的目標是擴大自身在長期發展中的格局與視野（stretch time horizons），而不是縮短它們。
華盛頓在台灣海峽的戰略目的是激勵有利於美國利益的行為，同時遏制威脅美國利益的行動。硬實力是美國維護台灣海峽和平與穩定努力的關鍵要素。它是方程式中應有的一個變數，但並非解決方案。為了保護其利益，美國領導人必須更加熟練地結合加強軍事能力的努力與其戰略目標的清晰性、聯盟的力量、與台灣的緊密協調，以及對北京決策者心理的更敏銳的理解。美國近45年來一直在保護其在台灣海峽和平與穩定方面的利益。如今，它必須提高遊戲水準，以便在未來的45年裡繼續做到這一點。
