中華民國政府對南蒙古和西藏的政策演變：影響與後果
文/黃曼婷（東吳大學人權學程碩士、華人民主書院協會秘書長）
曾建元（國立臺灣大學國家發展研究所法學博士、國立中央大學客家語文暨社會科學學系暨淡江大學資訊傳播學系兼任副教授、華人民主書院協會暨公民監督國會聯盟理事長）
一、引言
1.中華民國與南蒙古、西藏的歷史背景概述
中華民國與南蒙古、西藏的關係背景深厚且複雜，其間牽扯到中國國內政治、民族自決、國際法等多方面的議題。以下分別就南蒙古和西藏兩地區的情況提供概述：
南蒙古：
中華民國在1911年辛亥革命後取代清朝，成為新的中國政府。清代中國所屬蒙古包括了內蒙古和外蒙古兩大地區。外蒙古在1911年辛亥革命之後，乘機宣布獨立。儘管外蒙古在1921年獲得實質上的獨立，但中華民國直到1945年後才正式承認其獨立。
在20世紀初，南蒙古（即內蒙古）對於是否加入蒙古國，內部一直猶豫不決。大部分地區仍然保留著與中央政府相對獨立的地位。中華民國成立後，試圖進一步整合這些地區，1929年在南蒙古設立各省縣，之後又承認各盟旗自治，實施蒙漢分治。中華民國儘管在政策上主張平等對待所有的民族，並試圖通過自治政策來保護蒙古族的權益，但在實際執政過程中，由於各種原因，特別是抗戰爆發後，失去對南蒙古的統治，這些努力並未完全實現。
西藏：
西藏在中華民國時期的狀況更為複雜。中華民國自認繼承清朝，主張西藏是其領土的一部分。然而，從1912年中華民國開國，1913年2月西藏發布獨立宣言，直到1951年西藏為中華人民共和國占領的期間裡，西藏在實質上享有高度的自治權，有時甚至被視為事實上的獨立國家。中華民國宣稱對西藏擁有主權，但並未在實際上有效行使過這一權力。1949年中國共產黨建立中華人民共和國，中華人民共和國取代了中華民國成為中國大陸的統治政府，並從1950年起展開被稱為「和平解放」的軍事行動，在1951年占領西藏。1959年第十四世達賴喇嘛丹增嘉措流亡印度，中華人民共和國乃得以進一步強化了對西藏的控制。
這些歷史事件對中華民國政府與南蒙古、西藏的關係產生了深遠的影響。然而，這些關係並非絕對明確，且牽涉到許多爭議性的議題，例如國家主權、民族自決以及國際法的解釋和應用。每一種觀點都有其理論基礎和歷史依據，且可能受到不同政治、文化和地理背景的影響。
2.《蒙藏友好聯盟條約》的概述與其在蒙藏關係中的重要性
《蒙藏友好聯盟條約》是1913年由蒙古與西藏的代表所簽署的重要條約。這份條約具有重要的歷史意義，它表達了兩個民族脫離中國，成為獨立國家的意志，並互相承認了對方的主權。這標誌著蒙古和西藏兩個藏傳佛教國家從中國的統治中爭取獨立的過程，是相互提攜而且需要繼續給予道義支持的。
《蒙藏友好聯盟條約》的存在和效力有所爭議，是因為西藏簽署代表阿旺．德爾智也是俄羅斯布里亞特蒙古臣民，俄國認為他無權代表西藏，因此質疑《蒙藏友好聯盟條約》的效力，第十三世達賴喇嘛圖登嘉措事後也不承認這份條約，原因可能是為了平息英國擔憂俄國因此干涉西藏的顧慮。
在蒙藏關係中，這份條約雖然沒有在國際法上發生作用，但它見證了蒙古和西藏獨立的意願，以及在當時國際政治環境下，以國家的身分所從事的外交行為。在內容上，它也體現了蒙藏兩個民族／國家情如手足的兄弟之邦邦誼。總的來說，《蒙藏友好聯盟條約》在當年的蒙藏關係中企圖達成以下目標：
政治互認：兩國共同脫離中國，互相承認對方的獨立地位和主權，形成政治上的夥伴關係。
二、宗教合作：兩國承諾將共同為佛教信仰的福祉而努力，這加深了兩國的文化聯繫，並在一定程度上塑造了他們的社會和文化身份。
三、經濟交流：條約中關於雙邊商業關係的條款，為兩國的經濟發展和合作提供了框架。
四、安全保障：條約規定兩國將在面臨外部和內部危險時互相提供援助，這為兩國的安全提供了保障，並進一步加強了他們的聯盟關係。
因此，從這個角度來看，《蒙藏友好聯盟條約》不僅企圖確立蒙古與西藏的獨立地位，還在政治、經濟、宗教和安全等多個層面上思考兩國的合作關係，這對於兩國和兩個民族的發展與互動，都應該要發揮垂諸百世、永矢咸遵的影響。
二、蒙古、南蒙古、西藏與中華民國的關係演變
1.蒙古與中華民國關係
蒙古獨立後，中華民國並未承認，袁世凱政府利用了蒙古內部蒙古國、南蒙古和東蒙古間的矛盾，以及俄國對於蒙古統一運動擴散到布里亞特蒙古的忌憚心理，成功使中俄蒙三方簽訂《中俄蒙恰克圖協約》，取消蒙古獨立，也使蒙古國自此無法實現統一的願望，在此同時，則加速南蒙古的內地化。
1917年俄國十月革命後，布里亞特蒙古掀起泛蒙古統一運動，入侵外蒙古而建立大蒙古國，外蒙古利用中國驅趕布里亞特蒙古，再利用俄國白俄力量趕走中國駐軍，復利用蘇俄力量趕走白俄而恢復獨立，但在形式上，中蘇則要求蒙古遵守《中俄蒙恰克圖協約》，接受中國的宗主權，事實上則成為蘇聯的保護國，而在日本、蘇聯和中國之間形成緩衝帶。
第二次世界大戰後，蒙古人民共和國依照《中蘇友好同盟條約》舉行公民投票，主權獨立的地位終於獲得中國的承認。其後中華民國制憲，外蒙古並未選派國民大會代表參與，《中華民國憲法》中的固有疆域，從社會契約論的角度理解，並不包括未參與戰後中華民國和平建國的外蒙古。
中華民國退守臺灣後，在聯合國發動《蘇聯違反一九四五年八月十四日中蘇友好同盟條約及聯合國憲章以致威脅中國政治獨立與領土完整及遠東和平案》提案，聯合國大會依此通過第505號決議，中華民國臺灣乃於1953年宣告廢止《中蘇友好同盟條約》和撤銷蒙古獨立。國際法上撤銷外交承認並不影響國家人格，中華民國在內政上雖然恢復將外蒙古視同領土處理，但事實上並未依修憲程序變更領土，將外蒙古重新又納入中華民國疆域之內。
外蒙古在第三波民主化中成功轉型為民主國家，臺灣與蒙古展開交往，2000年民主進步黨執政後，於2002年1月修改《臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則》第3條，將「外蒙古地區」移出大陸地區的定義，中華民國重申承認蒙古國獨立，明確將蒙古事務由蒙藏委員會劃出改隸外交部主管，雙方並互設代表處至今。
2.南蒙古與中華民國關係
中華民國建國後，由理藩部短暫主管蒙古事務，但面對蒙古與西藏獨立，袁世凱北洋政府則決定將南蒙古內地化，由內務部主管業務，並進行移民實邊，分而治之，1928年國民政府統一中國，設立蒙藏委員會主管蒙古與西藏事務，並在南蒙古新設省縣，與盟旗自治形成蒙漢分治。
1932年滿洲國建國，東蒙古成為滿洲國一部分，其餘南蒙古地區蒙古人為求自保，即利用日本與中國間矛盾，發起實施內蒙古全區自治，並籌畫內蒙古獨立。七七事變後，日本僅支持內蒙古自治，並反對東蒙古各省畫出滿洲國併入內蒙古，最終而有蒙古自治邦的建立。
1945 年 2 月，英美蘇三國在蘇聯克里米亞雅爾達（Yalta）協商蘇聯參與對日作戰事宜，簽署《蘇美英三國關於日本的協定》（The Yalta Far East Agreements），即《雅爾達密約》，其第1條規定：「蒙古現狀將予維持」，為落實《雅爾達密約》，中蘇間則簽訂《中蘇友好同盟條約》，同意蒙古國自決獨立，內蒙古則留在中國。蘇聯參戰後，滿洲國瓦解，日本投降，內蒙古趁機獨立，在中國共產黨支持下宣布成立內蒙古人民共和國，東蒙古則試圖推動蒙古統一併入蒙古人民共和國，但蒙古人民共和國則明白拒絕接納內蒙古與東蒙古，內蒙古人民共和國而後決定放棄獨立，逕行宣布內蒙古自治，另一方面，中華民國則重回南蒙古，重建各省，恢復蒙漢分治，在當地舉辦制憲國民大會代表選舉參與制憲。《中華民國憲法》第119條規定：「蒙古各盟旗地方自治制度，以法律定之」，並未依照南蒙古人民意願，將南蒙古整體作為一政治實體，而保障其民族自治。
國共內戰爆發後，內蒙古各省相繼淪陷，西蒙古一度尋求自治，終究為強弩之末。1949年10月行政院長閻錫山率領中華民國中央政府遷臺。1950年2月中華人民共和國與蘇聯簽訂《中蘇友好同盟互助條約》，確定蒙古南北分治，蒙古解送南蒙古反共領袖德穆楚克棟魯普等，蒙古統一夢碎。
臺灣於蒙古事務，係由蒙藏委員會主管，並不以國界為界限，而以蒙古民族為對象，因此無論蒙古國、南蒙古、新疆準噶爾蒙古、俄羅斯布里亞特蒙古、卡爾梅克蒙古、圖瓦等蒙古國家或地區外交事務，皆屬蒙藏委員會蒙事處職務。由於蒙藏委員會為行政院會議最早八部二會核心成員，而蒙藏委員會在臺灣業務單純，委員長自陳水扁政府時期任命政務委員許志雄兼任開始，其職務便以行政院交辦政務委員業務為主，而以蒙藏委員會委員長身分出席行政院會議，蒙藏事務反而聊備一格。
3.西藏與中華民國關係
西藏於1913年1月與蒙古簽訂《蒙藏友好聯盟條約》，2月發布獨立宣言《西藏全體僧俗大眾今後取捨條例》（聖地佛諭），解除與中國清朝以來的供施關係，10月13日，英國調停中藏爭端，三方在印度西姆拉（Shimla）談判西藏地位，中華民國反對西藏獨立，談判破裂，此後中藏邊界衝突不斷。
1929年，國民政府設立蒙藏委員會，1933年，第十三世達賴喇嘛圓寂，1940年，西藏舉行第十四世達賴喇嘛坐床典禮，中華民國由蒙藏委員會委員長吳忠信代表觀禮。中日戰爭期間，中華民國無暇藏事，西藏維持了一段期間的事實獨立。戰後，西藏為爭取獨立，派出慰問同盟國代表團出訪英、美、中三國，慰問同盟國代表團抵達南京，乃受邀以制憲國代身分出席制憲國大，形同參與中華民國制憲。國民政府主席兼中國國民黨總裁蔣中正於會中堅持刪除憲法草案中的民族區域自治條款，但於西藏自治，則於《中華民國憲法》第120條規定：「西藏自治制度，應予以保障。」國共內戰爆發後，西藏政府於1949年7月以不欲介入中國內戰為由，要求蒙藏委員會駐藏代表處撤館。而中國佛教會理事長第七世章嘉呼圖克圖羅森班殿丹畢蓉梅為首的西藏喇嘛、政府官員和民意代表等多人，則隨行政院長閻錫山撤退至臺灣。
1951年中華人民共和國中國人民解放軍進入西藏，西藏人民武裝反抗中華人民共和國推動之民主改革，於1959年終於導致第十四世達賴喇嘛率領噶廈政府流亡印度，中華民國總統蔣中正於臺灣發表《告西藏同胞書》，宣示西藏未來的政治制度與政治地位，當可由西藏人民本民族自決的原則達成願望。臺灣因急切於藉由西藏抗暴對中國大陸形成政治號召，因而派員在印度越過西藏流亡政府尋求合作對象，中國國民黨中央委員會第二組黨工在印度成功策動噶倫索康．旺清格勒和宇妥．扎西頓珠投奔臺北設立西藏噶倫辦公室，惟臺北西藏噶倫辦公室之設立，為西藏流亡政府認定為叛變，導致臺藏關係全面惡化。
1982年元月香巴噶舉派卡盧仁波切來臺弘法，掀起1980年代藏傳佛教臺灣傳法的熱潮，1989年達賴喇嘛獲頒諾貝爾和平獎，更令震驚於六四鎮壓的臺灣社會對流亡西藏充滿同情。臺灣總統李登輝於1990年遴選四水六嶺組織之覺安慈仁擔任立法委員。1991年達賴喇嘛二哥嘉樂頓珠出任首席噶倫，他在南京國立政治大學就學期間，曾經住在蔣中正官邸，與中華民國素有淵源，有意拓展與臺灣關係；民主化後的中華民國政府，在李登輝總統的主政下，也對恢復臺藏關係具有高度意願，最終促成達賴喇嘛於1997年訪問臺灣，西藏流亡政府並在次年於臺北設立達賴喇嘛西藏宗教基金會作為代表機構。
西藏流亡政府認為蒙藏委員會象徵中華民國對西藏的主權，拒絕與之接觸，而不在意這一自前清理藩部遺留下來的古老機構，也可以以行政院所屬內閣部會的地位，為臺藏關係提供優越於一般外交關係的特殊國與國關係待遇，陳水扁政府同情西藏流亡政府的立場，乃另行於2003年1月設立臺灣西藏交流基金會處理臺藏關係，關於蒙藏委員會的權限與業務，也載2005年宣示以事實上無法管轄蒙藏地區而必須有所改變，改以負責在臺西藏人與蒙古人的生活照顧和就業，以及與蒙古國、西藏流亡政府之間的政治、經濟、文化、教育事務的交流。南蒙古與西藏地區的業務，乃歸於行政院大陸委員會。
三、當前中華民國對南蒙古和西藏政策
2008年國民黨馬英九政府上臺，基於兩岸之間九二共識的政治互信基礎，馬英九政府八年執政期間，臺灣的蒙藏政策，轉而發展與中華人民共和國內蒙古自治區和西藏自治區的半官方文化學術交流，另則解散臺灣西藏交流基金會，使臺藏官方形式往來中斷，2016年5月民進黨蔡英文政府上臺，因拒絕接受九二共識內含的一個中國精神，兩岸關係從此急凍，蒙藏委員會的蒙藏交流業務完全停擺，蒙藏委員會的存在價值受到嚴肅檢討。2017年9月行政院裁撤了蒙藏委員會，與蒙古國和俄羅斯屬蒙古自治共和國關係由外交部完全改以外交關係處理，中華人民共和國轄下內蒙古與西藏事務以及海外的南蒙古和流亡西藏業務，改由陸委會新設之港澳蒙藏處主管，蒙藏委員會所屬蒙藏文化中心業務則改隸文化部。
現在臺灣以陸委會下設之港澳蒙藏處主管蒙藏事務，近年香港政治動盪，港澳事務成為業務重心，對於蒙藏事務自然產生排擠效果，加以兩岸關係冷凍，兩岸間蒙藏事務無從繼續，因而只能重新定位面向海外的南蒙古和流亡西藏。南蒙古大呼拉爾於2016年成立，但受限於經費、人力以及全球疫情，事業還有待開展，流亡西藏則因已與臺灣有超過二十年的往來，共享佛教與普世價值，民間關係穩固，而因臺灣推動新南向政策，意欲分攤過多與中華人民共和國貿易的政治風險，加以印度成為美國日本推動之印太戰略和經濟架構的重要支柱，臺灣企業大量前往投資設廠，位於印度的流亡西藏政府與社會正可在其中扮演橋樑角色，協助臺灣開拓與印度間更密切的經濟與政治關係，而可將臺藏關係提升到國家安全戰略對話的層次，而有更多資源投入；相對地，南蒙古的重要性尚待認識，但南蒙古民族人權問題既是中華人民共和國的人權問題，也是中華人民共和國的民族治理問題，臺灣政府資源對於南蒙古問題的揭露以及臺蒙關係的政策支持，在這一方向上則有思考與開發的價值。
民國112年7月9日12時
臺北晴園
