蓬佩奧找到新工作 目的很明確

文/金君達 （中國社科院世經政所助理研究員、觀察者網專欄作者）

每次換屆，前任政府重要官員的去向都備受關注。近期，蓬佩奧和彭斯兩位特朗普政府高官在右翼智庫獲得新工作，也讓外界猜測二人很可能繼續利用智庫平臺，推廣強硬政策主張。

在此之前，《更長的電報》等來自美國智庫的報告引起中美輿論關注，類似報告似乎成為外界判斷拜登外交政策的依據。作為整體，智庫對美國政策制定的影響力日益重要，但智庫之間彼此競爭，其政策主張未必能付諸實踐，大可不必過於擔憂。

智庫的本質是政治說客

政治遊說是美國政治的一環，由於美國立法系統需要由職業政客來制定專業領域提案，說客是政府與利益集團之間必然產生的中間人。然而專業遊說集團在美國聲譽很差，雖然理論上任何個人或組織都可以雇傭遊說集團，但通常只有大企業和大型利益集團才有資源維持長期遊說，部分集團（如美國商會、步槍協會）甚至擁有專屬說客。

為了監督和限制遊說活動，聯邦法律如《1995遊說公開法》要求說客進行登記和資訊公開，但這些法規對於遊說活動的實際監督能力有限，無論是說客還是利益集團都能夠以多種手段回避監管。在當今美國政治中，沒有明確客戶的智庫在政治決策中地位日益重要，曾經標榜其「學術中立性」的智庫事實上也在承擔遊說功能。

美國智庫起源於20世紀早期的進步主義時期，該時期的美國社會廣泛關注國內改革，智庫作為能夠提供專業建議、又沒有特別利益綁定的「公共利益機構」發展起來，例如卡內基和布魯金斯學會。該類智庫的學術背景比較強，有時被稱作「沒有學生的大學」。

1945年二戰結束後，美國面臨一系列新湧現的國際問題，以蘭德公司為代表的一批安全性智庫應運而生，該類智庫又被稱為「政府承包商」。

六十年代，美國保守主義運動的發展帶來了第三批智庫建設，彭斯加入的傳統基金會（1973年建立）、蓬佩奧加入的赫德森基金會（1961年建立）都屬於該時代的智庫。這些智庫被稱為「宣傳型智庫」，與先前的智庫不同，宣傳型智庫積極參與公眾辯論；它們帶有強烈的利益傾向，往往為大企業鼓吹自由市場政策，傳統基金會就是其中代表。

隨著智庫市場開始趨於飽和，美國智庫間需要競爭政策影響力。智庫通過公開和私密兩種途徑擴大影響力，其中公開途徑包括籌辦會議、開設俱樂部、接受採訪、發表文章和演說、在國會聽證會作證等。私密途徑則包括「輸入」和「輸出」，「輸入」即引進諸如彭斯、蓬佩奧的前政府雇員，「輸出」即主動加入參選人、政客與議員的顧問團隊，以及承包官方課題。

例如布魯金斯智庫專門設有一類「實踐性學者」，其中既包括加入政府以應用其學術理論的學者，也包括具有公共事務經驗，願意參與學術理論討論的前官員。蓬佩奧有個人政治野心，將來可能競選參議員甚至總統，彭斯則是特朗普時期美國保守派的實際領袖，這兩人下野後自然成為智庫招攬的對象。

智庫影響力神秘但可觀

由於涉及非公開活動和私人關係，智庫的影響力很難客觀量化，但通常可通過如下方法對智庫進行評估。第一是國際上公信力較強的智庫排名。前述的布魯金斯學會、傳統基金會、蘭德公司，均屬於公認影響力巨大的美國主流智庫。

第二是智庫發表的報告。美國智庫經常發佈公開報告，以擴大其公眾影響力，例如近期美國主流智庫大多發佈了對華外交報告。智庫報告為了打動聽眾往往建立一套宏大敘事，強調問題的嚴重性，並主張系統性的應對方案。

例如近期《更長的電報》一文，首先提出了一個意識形態二元對抗的模型，然後主張美國所有外交政策必須以此為依據，並批判特朗普朝三暮四、漫無章法的推特外交。這種報告提出的政策建議往往需要一系列的具體措施才能出臺，因此我們很難評估它們的具體政策影響，只能進行歷史追溯。

例如2003年小布希政府發動伊拉克戰爭，有報導認為該政策的雛形為1997年的「新美國世紀計畫」（PNAC）；該計畫於1998年1月致信克林頓總統，要求採取激進政策解除薩達姆政府的武裝，以維護美國對海外地區的控制力。這封信得到了十位政界要員的簽名支持，從當年的軍事強硬派切尼、拉姆斯菲爾德，到近期仍然活躍的理查·阿米蒂奇和約翰·博爾頓。

再往前追溯，1992年切尼的幕僚長利比與拉姆斯菲爾德的副手沃爾福維茨在《紐約時報》發文，主張美國應追求對歐亞大陸的完全統治，對任何潛在的大規模殺傷性武器持有者進行先發制人打擊。這種故事的證據存疑，甚至帶有陰謀論色彩，可能誇大美國政府和說客的戰略佈局能力。

第三是親歷者陳述。以傳統基金會為例，該組織的安全政策專家貝克·斯平曾撰文闡述該基金會推廣導彈防禦系統的過程。根據斯平的記載，1995年基金會與參議院外交委員會領袖赫爾姆斯進行密談，說服後者於1997年阻撓克林頓政府繼續參加《1972反彈道導彈條約》；同時基金會設立專門的「導彈防禦委員會」對國會議員進行遊說，推銷其宙斯盾艦升級計畫。從類似文章可以看出，智庫在其專業領域往往擁有豐富政治資源，能夠影響美國內外政策。但該類文章難免受到保密限制影響，具有一定滯後性，而且可能帶有自誇嫌疑。

對於一些近期流傳廣泛的報告，我們目前很難知道該政策建議是否被美國政府採納。例如於2020年6月3日發表在《外交政策》上的《拜登可以結束偷竊政治》一文及其後續研究報告，該文以反腐為主題，提出美國應進行長臂反腐管轄；後續報告則尤其提出美國應調查中國海外投資中的「腐敗」行為，為此必須通過配套立法並建立專職監督機構。

當前，拜登政府提名的國際開發署長官鮑爾公開叫囂「如果有哪國領導人讚揚‘中國模式’，我們就對他進行腐敗調查」，拜登政府也將反腐列為其意識形態外交的三大主題之一（其他主題為反專制和選舉安全、人權問題），這似乎說明反腐研究報告得到了一定採納。但在具體法案通過、機構組建之前，外界很難確定《偷竊政治》一文究竟引發怎樣的政策影響。

客觀對待激進智庫言論

應該看到，智庫報告與政治人物講話、社交平臺活動等資訊一同構成了美國的政治環境，如果政治環境在某個議題上達成共識，美國決策者和民眾不可避免地受到這些資訊輸出者的影響。例如美國社會當前反華情緒不斷攀升，國會兩黨將反華當做「政治正確」；而美國智庫早在奧巴馬訪華之後就開始輸出「中美對抗」論，一個典型例子是中國問題專家沈大偉對華態度的轉變。

當代美國精英在意識形態方面的優越感根深蒂固，一方面意識形態能夠為美國霸權提供合法性，一方面它也是國內矛盾的調和劑；從2009年以來，多個美國智庫高度重視所謂「中國威脅」，因而成為中美關係的積極破壞者。

在2020大選塵埃落定後，哈利法克斯國際安全論壇很快發佈題為《中國對民主：最偉大的遊戲》的報告，為拜登的「民主峰會」倡議呐喊助威。由於美國智庫對拜登新政府「撥亂反正」寄予厚望，許多智庫都在近期的外交報告中採取類似調門；這些報告很可能影響拜登施政，對中美關係緩和起阻礙作用。

但在具體政策實施上，智庫報告很難全盤付諸實踐，我國不用對諸如《更長的電報》、《中國對民主》這類報告太過敏感。

第一，當代美國智庫實質上仍是利益集團的政治說客，這種現象往往導致智庫的政策主張具有明顯傾向性，不同智庫之間也會產生競爭。

民間監督組織Transparify對美國35家主流智庫進行調查，發現其中25家在資金來源上不透明。《紐約時報》2016年刊文聲稱，儘管主流智庫標榜其學術獨立性，它們仍然成為背後金主的遊說工具。雖然對抗中國成為政治正確，但美國智庫利益立場不同，在策略建議方面自然存在爭議；例如在TPP問題就存在不同政策主張，而其背後是美國跨國資本、金融精英聯盟與本土資本、本土勞工聯盟的的角力。

第二，智庫為擴大其影響力往往會盡可能全面地羅列政策建議，類似我國古代謀士的上中下三策。一些建議可能引起廣泛關注，但並不具備可行性，也難以真正成為政策或法案。缺乏政治人脈的特朗普或許會聘請博爾頓等激進人士參與施政，但政治經驗豐富的拜登擁有大量專業閣僚和顧問，能夠過濾一些明顯會招致外交事故的決策。美國媒體炒作智庫報告，一方面是彰顯其「言論自由」，另一方面則是向總統和國會施壓，但美國政府完全可以有選擇性地接受建議。

第三，智庫報告本質上是爭奪有限的政治資源，除了彼此競爭，還要與專業遊說公司、民間組織、外國和官員自身競爭。2019-2020年的第116屆國會期間，美國眾議院提出了數百份涉中提案，但只有15項獲得表決通過，立法競爭之激烈可見一斑。傳統基金會等大型智庫往往直接聯繫議員個人，彭斯和蓬佩奧將來可能成為智庫聯繫兩院共和黨的「特使」；但在席位過百的國會，說服多數議員通過立法也絕非易事。

總而言之，彭斯等人加入的智庫是強硬外交政策的積極推手，傳統基金會等組織在將來可能推出更多旗幟鮮明的報告。與彭斯等人類似，大量曾經活躍在美國政壇的強硬派也在通過智庫發揮影響力，美國智庫動向值得我國重視。

但總體而言，智庫僅僅代表美國部分群體的利益，智庫觀點未必轉化為拜登政府的官方態度。未來美國仍將出現諸如《更長的電報》的報告，以及來自前政客的大嘴言論；我們可將這些動向視作美國近期重要輿情，但應理性看待其影響力。

（本文轉引自觀察者網）