坎貝爾：美國應該如何維護亞洲秩序?
文/庫爾特·坎貝爾 （美國前亞太事務助理國務卿）、拉什·多西 （美國布魯金斯學會中國戰略計畫負責人，外交政策研究員）
導讀
近日，美國前亞太事務助理國務卿坎貝爾和布魯金斯學會研究員拉什·多西在美國《外交事務》雜誌發表本文，探討亞洲秩序的現狀和未來，並為拜登政府出謀劃策。
在文中，兩位作者稱中國在「冒險挑釁」，並圍繞「遏制中國」這一主題探討如何創建亞洲秩序，對作者這些偏頗看法，觀察者網不予認同，翻譯本文謹供讀者參考瞭解外國學者觀點。
【文/庫爾特·坎貝爾、拉什·多西 譯/觀察者網 由冠群】
在亞洲空前崛起的半個世紀中，亨利·季辛吉一直是一個舉足輕重的人物，是他策劃了1970年代初美國的對華開放，此後他還撰寫了大量關於中國戰略和世界秩序的著作。但是，在亞洲當前這個過渡時期，季辛吉對其最相關的評論卻可能出現在一個更令人驚訝的地方：一篇關於十九世紀歐洲的博士論文，季辛吉在成名前寫作了這篇論文，此後數年都沒有找到願意出版這篇論文的出版社。
《重建的世界 : 梅特涅、卡斯爾雷與和平問題：1812-1822》一書探討了歐洲兩位政治家（一個英國人和一個奧地利人）是如何在拿破崙戰爭結束後，修復歐陸列強關係的。他們的辛勤工作為歐洲大陸的所謂長期和平奠定了基礎，即1815年至第一次世界大戰期間長達100年的和平與繁榮。這本書的見解對理解今日印太局勢具有特別的借鑒意義，該地區也面臨著大國競爭加劇、地區關係緊張的問題。
《重建的世界》對當代的最重要啟示不是印太地區需要本地區版本的歐洲列強共管或當代的中美協調一致，而是地區秩序要想發揮最大作用，那它本身就必須具有合法性並能起到維持力量平衡的作用，美國政府應努力在亞洲推動這兩方面的發展。季辛吉認為，正是因為卡斯爾雷勳爵注重力量平衡，再加上克萊門斯·馮·梅特涅注重秩序在成員國眼中的合法性，一個穩定的體系才能被建立起來。
當代的印太戰略將受益於這段歐洲歷史給出的三個經驗教訓：需要力量平衡；需要一個該地區國家承認合法的秩序；需要一個由盟國和夥伴國組成的聯盟去應對中國對力量平衡和合法性發起的挑戰。這一策略可以確保印太地區的未來是力量平衡的並能在21世紀繼續保持開放，而不是一國獨霸的和重走19世紀劃分勢力範圍的老路。
歐洲的過去，亞洲的未來？
普林斯頓大學教授亞倫·弗里德伯格（Aaron Friedberg）曾在20年前說過這樣一段令人印象深刻的話，「歐洲的過去是否會成為亞洲的未來」仍是一個不容忽視的問題。19世紀的歐洲和當代的印太地區都具有如下的特點：有一個崛起中的國家、有互相競爭的各大強國、有多種方式能引發衝突、有日益增長的民族主義、有自由主義和威權主義間的衝突、還有脆弱的地區機構。
但差異也很顯著。與戰前歐洲不同，印太地區並沒有經歷過革命動亂和毀滅性的大國戰爭，而是享有了本地區長達40年的「長期和平」。亞洲作為一個整體，在經濟、金融和技術上的相互依存度也遠高於19世紀的歐洲。例如，印太地區的大部分貿易是在本地區內進行的，該地區本身也對促進美國的繁榮和發展至關重要。美國政策所要解決的問題不是像19世紀歐洲領導人那樣去撥亂反正，而是要現代化和加強現有體制中的各個要素。
印太地區的另一個獨特要素是，與戰前歐洲形成的秩序不同，印太地區發展出的「運行體系」既要促進商業，又要防止衝突。該地區體系是在二戰後建立起來的，它是法律、安全和經濟安排的結合體。這種經濟安排已使數億人脫貧，促進了無數的商業進步，並積累了巨額的財富。居於該體系核心的是一些久經考驗的原則：航行自由、主權平等、體系透明、和平解決爭端、契約精神、跨境貿易和合作應對跨國挑戰。此外，美國長期信守軍力前沿部署的承諾也有助於保障這些原則。
然而，兩大現實挑戰威脅著該秩序的力量平衡作用和合法性。首先是中國的經濟和軍事崛起。現在僅中國一家的GDP和軍費開支就占該地區全部GDP和軍費開支的一半，而且這一差距自新冠疫情以來還有所擴大。和任何一個崛起中的國家一樣，中國也謀求重塑本國周邊環境，確保自身利益不受威脅。北京追求這些目標的方式，如建設南海島礁、「侵入」東海地區、與印度發生衝突、威脅入侵台灣地區等，已破壞了現存地區體系的重要行為準則。這種行為再加上中國傾向於採用經濟「脅迫」的方式對待別國，其最近針對的物件是澳大利亞，意味著該秩序的許多組織原則都面臨風險。
第二個挑戰更令人驚訝，因為它來自於目前體系的最初設計師和長期捍衛者美國。儘管特朗普政府的亞洲問題專家做出了極大努力去減輕損失，但特朗普本人卻仍然實質上損害了該地區運行體系的幾乎每一個要素。他向日韓等盟國施壓，要求重新談判美軍基地和部隊的費用分攤協議，並威脅說，如果他對新條款不滿意，美國將從該地區全面撤軍。這些舉措損害了用以保持印太地區力量平衡的聯盟體系，特朗普也一般不參與地區多邊進程和經濟談判，讓位給中國去改寫規則，這些規則對該地區秩序的內涵和合法性至關重要。最後，他在支持民主和人權方面也表現出了一種漫不經心的態度，這將削弱美國那些天然的夥伴，並鼓勵了中國。
中國的堅定自信加上美國的舉棋不定致使該地區處於變化動盪之中。當代的印太地區感覺像是戰前的歐洲，力量失去了平衡，地區秩序支離破碎，且沒有明顯的聯盟來解決這個問題。如果下一屆美國政府想要維護這個帶來持久和平與空前繁榮的地區運作體系，它首先要做的就是要依次應對這些趨勢。
恢復平衡
基辛格在《重建的世界》一書中寫道：「權力平衡是經典的歷史教訓，如果沒有現實保障對抗侵略，任何秩序都是不安全的。」將這一歷史教訓應用到印太地區，基辛格的警告是有先見之明的：中國日益增長的物質力量確實破壞了該地區的脆弱平衡，並助長了北京的領土野心。如果不加制止，中國的行為可能會終結該地區所享有的長期和平。
中國與該地區其它國家之間日益嚴重的物質失衡是需要加以關注的。北京的軍費開支超過其所有印太鄰國的開支總和。中國投資研發了反介入/區域拒止武器（包括超音速導彈和「智慧」地雷），這威脅到了美國干預該地區事務的能力。中國還投資建設遠洋、兩栖和力量投射能力，北京可以利用這些能力對印度、日本、台灣地區、越南和其它國家發動進攻。
為了應對這些威脅，美國需要有意識地遏制中國的冒險主義傾向。華盛頓首先可以不再只關注自己的主導地位和那些昂貴且脆弱的平台，如專為保持美國優勢而設計的航空母艦。美國應該轉而學習北京所長期採用的策略，使用相對便宜又不對稱的能力去優先遏制中國。這意味著美國要投資研發遠端常規巡航導彈和彈道導彈、無人艦載攻擊機和水下航行器、導彈攻擊潛艇和高速打擊武器。這些新武器將使中國有更多的顧慮，迫使北京重新評估自己的冒險挑釁行為是否會取得成功。
然而，真正的地區平衡也需要美國與盟國和夥伴國協調行動。美國需要幫助印太各國發展自己的不對稱能力以遏制中國的行為。儘管華盛頓應該保持其前沿部署的態勢，但它也需要與其它國家合作，將美軍分散部署到東南亞和印度洋更廣泛的地區。這將減少美國對東亞少數脆弱設施的依賴。最後，美國應鼓勵該區域各國之間建立新的軍事和情報夥伴關係，同時繼續深化那些美國在其中發揮了重要作用的關係，這就給傳統的以美國為中心、以盟國為輪輻的區域聯盟體系裝上了「輪胎」。
恢復合法性
然而，僅靠軍事和物質平衡是無法維持一個新的地區秩序的。基辛格寫道，任何國際體系的穩定運行最終都要依賴於他所說的「普遍接受的合法性」。任何國際框架都需要得到其內部各大國的認可。在這方面，美國將再次需要發揮核心作用。
與戰前歐洲不同，印太地區的合法性不僅僅是一個國際政治和安全問題。貿易、技術和跨國合作也至關重要。正如埃文·費根鮑姆（Evan Feigenbaum）所說，有「兩個亞洲」共同構成了該地區的秩序：一個集中於政治和安全，另一個集中於經濟。中國的領土冒險主義破壞了前者，其脅迫性經濟政策則破壞了後者，而特朗普治下的美國舉棋不定則破壞了兩者。如果這些趨勢繼續下去，印太地區國家會開始否定當前秩序的合法性，它們可能會逐漸沒入到中國的陰影中，將該地區推向19世紀而不是21世紀。這種情況一旦發生，這個充滿活力的地區就可能會分裂成幾個勢力範圍：外部勢力被排除在外，通過武力解決爭端，經濟脅迫成為常態，美國聯盟被削弱，小國沒有了獨立自主的權利和縱橫捭闔的自由。
扭轉這些趨勢將具有挑戰性，需要美國決策者施展外交手腕，促進商業創新和制度建設。在政治和安全領域，想要加強當前秩序的合法性至少需要美國重新深度介入該地區事務：停止敲詐盟友，參加地區峰會，展開經濟接觸，進行跨國合作。面對中國日益增長的影響力，這一新姿態將使美國扮演更重要的地區角色，賦予印太國家更多的權力。
在經濟領域，強化現有秩序意味著確保該體系繼續為其成員國帶來物質利益，即使中國能越來越老練的揮舞經濟胡蘿蔔和大棒。與戰前歐洲注重邊界劃分和政治承認的談判不同，發生在印太地區的談判將不可避免地圍繞供應鏈、標準、投資制度和貿易協定展開。即使美國在努力重新恢復本國的敏感產業並尋求與中國「可控脫鉤」，它也可以安撫緊張的本地區國家——將供應鏈從中國轉移出去往往意味著將供應鏈從中國轉移到本地區的其它經濟體，可以創造新的增長空間。此外，考慮到中國正通過「一帶一路」倡議向別國提供基礎設施融資，美國應該設法提供融資和技術援助的替代方案。
商議北京在這一秩序中扮演的角色是整個嘗試中最複雜的部分。儘管在中國崛起之際，印太國家求助美國以維護其獨立自主，但它們也意識到，將中國排擠出充滿活力的未來亞洲是既不現實也無好處的。該地區的國家也不想被迫在兩個超級大國之間「選邊站隊」。
一個更好的解決方案是，美國及其夥伴要使中國明白一個激烈競爭但和平發展的地區是有好處的，該地區應圍繞著以下幾個基本要求組織起來：北京在地區秩序中擁有一定的地位；中國在維護該秩序的主要機構中擁有成員資格；如果某國遵守規則，它就會擁有一個可預期的穩定商業環境；並有機會在抗擊氣候變化、建設基礎設施和抗擊新冠疫情等方面與別國一同享受到合作的好處。迄今為止，中國有限接受這個地區秩序對促進該地區的成功發揮了關鍵作用。
不過，在其它領域，北京的行為將不可避免地與美國和亞洲對印太秩序的設想發生衝突。作為回應，華盛頓將不得不與其它國家展開合作加強這一體系，鼓勵北京建設性地參與到地區事務中；而且，如果中國決定採取威脅地區秩序的行動，那美國應和本地區國家一道對其加以制裁。然而，隨著中國實力的增強，這樣做可能會變得越來越具有挑戰性。因此，維護該體系的力量平衡和合法性需要盟國和夥伴國組成強大的聯盟，以及中國在一定程度上默許和接受這一秩序。
鍛造聯盟
儘管美國應該「與盟友合作」的想法幾乎已是老生常談，但這樣做仍具有重大的挑戰性。維持現有的印太地區秩序將不可避免地需要建立一個廣泛的聯盟，而可能加入的成員國在現存體制被不可挽回的破壞掉前是看不到這一合作措施有何價值的。對盟友和夥伴的渴求往往只有在現狀被顛覆之後才能顯現出來。
基辛格在19世紀的歐洲局勢中觀察到了這一態勢，而這一態勢也可適用於今日。遠在天邊的歐洲領導人肯定比近在咫尺的印太國家領導人更不擔心中國是否強硬。因此，美國面臨的主要挑戰是如何溝通歐洲和本地區協同制定應對中國挑戰的策略。北京的經濟實力加大了這項任務的難度：上個月，中國採用「最後一刻讓步」的策略，成功將歐盟拉入一項重要的雙邊投資協定，現在已有人擔心該協議將使拜登政府更難以聯合歐洲共同採取行動。
鑒於這些限制，美國需要身段柔軟、富有創意地去建立夥伴關係。美國不應去創建一個事無巨細都加以關注的大聯盟，而應尋求創建一個針對個別問題而定制或特別設立的機構，例如英國提出的民主十國（七國集團成員國加上澳大利亞、印度和韓國）。想要解決貿易、技術、供應鏈和標準等問題，創建這些聯盟將是當務之急。
不過，其它形式的聯盟可能會把重點放在軍事威懾上，如擴大由澳大利亞、印度、日本和美國組成的所謂四國集團，印日合作投資基礎設施建設等。
這些不同聯盟和這一更宏觀戰略的目的是在某些情況下創立平衡，在另外一些情況下凝聚各國對地區秩序某些重要方面的共識，並發出一個資訊，即中國目前所走道路具有威脅性。這一任務將是近代史上美國治國方略所需解決的最艱巨任務。
兩個世紀前，梅特涅和卡斯爾雷都是悲觀主義者，他們擔心那個處於緊張狀態的體系。然而，儘管他們懷疑國家和凡人的野心更加黑暗，這兩位政治家還是成功建立了一個持久而靈活的體系，使由此而生的和平與繁榮超出了許多人的想像。美國及其在印太地區和整個歐洲的盟友今天也需要懷有類似的焦慮和野心。如果他們能有這樣的意識，那他們就能讓這個擁有全世界約一半經濟體量、一半溫室氣體排放和一半核武器國的地區保持繁榮、和平和開放，使所有人受益匪淺。
（觀察者網由冠群譯自美國《外交事務》）
