陳相秒：新一波的南海權力競爭已拉開序幕
陳相秒（中國南海研究院世界海軍研究中心主任）
文/觀察者網專欄作者 陳相秒
2022年的南海看似風平浪靜，實則暗流湧動，地區安全與權力秩序也開始了新一輪的根本性變革。俄烏衝突的全球溢出效應，加速了美國向以南海為主的印太地區轉移優勢兵力的步伐，日本、英國、德國、法國、印度、韓國等美國在全球的盟友與夥伴也爭相增加外交和軍事投入，以試圖在南海地區的權力秩序重構進程中佔有一席之地。
俄烏衝突無疑也給東南亞國家留下了深刻陰影，越南、菲律賓等聲索國擔憂東歐的衝突會向東南亞蔓延，也對類似的衝突是否會在南海地區上演充滿了疑惑與恐懼。為此，東協國家在「聯合」與「追隨大國」的策略之間徘徊甚至分化。不少東南亞國家強調東協團結一致和加強自身軍備力量，但也有些國家開始考慮轉而採取「追隨」策略，選擇加入某個大國集團以獲取安全依靠，而美國顯然成為這些國家的優先選項。
各國的政策變化打破了本地區原有的基於一體化目標和多邊主義原則及路徑的安全架構，日漸「碎片化」與「陣營化」使南海正進入冷戰結束以來最大的權力衝突考驗。
大國權力競爭，是南海形勢主要特點
歷史上的南海從不缺大國權力競爭遊戲，最近一波是2010年以後隨著美國加速向印太集結優勢兵力和外交資源而愈演愈烈。若干年後再回顧，人們恐怕會發現，2022年是南海地區秩序加速向大國權力競爭轉移的標誌性時間節點。
這一年，美國把南海當成「練兵場」的意圖徹底暴露。2022年美軍在南海針對中國的航行自由行動累計4次，雖然比川普執政4年平均每年7次的頻率有所減少，但美軍水面艦艇和空中偵察機在南海的活動頻率與去年大體持平，全年分別為1000艘次和1000架次左右。
此外，美軍全年在南海的聯合軍事演習頻率比2021年有所增加，各類訓練和演習據不完全統計已超過100次。美軍航母全年進出南海8次，比去年的12次略有減少。但美國把南海當成跨兵種和跨國演練場的目的比以往任何時候都來的明顯。
戰略上，美軍一再縮短對中國近海偵察的距離，擴大單邊和聯合軍事行動的規模，加快南海與台海、東海問題的聯動處理，並高調推進增加在菲律賓面向台海和南海的軍事基地，測試中國對拜登政府印太戰略的外交反應和軍事應對的用意可謂是「司馬昭之心路人皆知」。
戰術上，美國的航行自由行動、抵近偵察及軍艦穿越行動都暗藏著摸清中國軍隊「出動哪些裝備」「從哪些地方出動」「空中和海上活動有哪些規律」等方面的意圖。美軍此舉意在熟悉南海的氣候、地理、水文等情況，窺測中國海、空、陸戰略力量的戰術運用和相互配合水準，提前熟悉可能用於台海和南海戰場的登島、空降、兩棲、熱帶海洋氣候等特殊作戰情景，為中美在南海的可能衝突積累實戰經驗與資料，通過實操演練加快針對南海的戰場建設和戰爭準備。
美軍在南海的兩棲作戰演練已經常態化。去年1月中旬，美軍「埃塞克斯」號兩棲戒備群由麻六甲海峽進入南海，並與 「卡爾·文森」號航母打擊群開展聯合演習。8-9月，美軍「的黎波里」號兩棲戒備群兩次進入南海活動。
此外，除潛艇、無人潛航器、偵察機等之外，美軍把針對南海的軍事與海洋資訊情報搜集擺在至關重要位置，提出「印太海域態勢感知夥伴關係計畫」，以打擊非法漁業活動為名，將全球範圍內跨部門、跨國家、跨地區的圍繞南海、包括衛星、船舶自動識別系統、移動軍警船舶雷達監測等在內的資訊情報進行整合，從而為美軍應對未來在南海可能的衝突做準備。
同時，美國在南海與日本、澳大利亞、印度、英國、菲律賓等全球多個盟友和夥伴的聯合演習除了炫耀武力和展示對華威懾之外，還有意通過強化聯合演練提高各國防務部門的戰時溝通水準及海空力量間的互通性和戰場戰術的磨合，特別是提高資訊共用、武器系統對接、後勤保障基地和資源使用、海上行動相互配合等領域的一體化水準。
而且，除日本、澳大利亞、加拿大、英國、法國、菲律賓等盟友外，美軍還把印尼、馬來西亞、汶萊等周邊國家納入地區聯合演習的框架內。8月初，美軍與印尼舉行代號為「超級加魯達盾牌」的年度軍事演習，演習規模達到了史無前例的5000人。除美、印尼各派出2000人參與外，日本、新加坡、澳大利亞等均系首次參加，加拿大、法國、印度、馬來西亞、韓國、巴布亞紐幾內亞、東帝汶和英國也作為觀察員出席演習。演習海域特別安排在距離納土納群島約300海裡的巴淡島，其中特別設計了傘兵聯合降落和兩棲登陸等演習科目，明顯指向未來與盟友和夥伴在南海的奪島協同作戰。
這一年，美國開始把獲取南海地區規則性權力擺在優先位置。拜登政府推出的「印太海域態勢感知夥伴關係計畫」，不僅意味著海洋與軍事安全情報搜集，還展示出美國試圖主導南海地區安全事務議事日程的設置。
自2013年中國與東協國家啟動「南海行為準則」磋商並取得積極進展後，美國開始逐步有意識的介入南海區域規則的制定。其中，2019年是一個轉捩點，是年中國與東協十國達成「準則」單一磋商文本之後，美國爭奪南海區域規則制定主導權的步伐明顯加快。美國借助越南、菲律賓等當事國作為「內應」，聯合印度、英國、法國、日本等域外國家，以「不應損害協力廠商利益」為幌子，公開對「準則」磋商表達立場。
美國在正式提出印太海域態勢感知夥伴關係計畫之前，早已通過政府報告、學者炒作、派遣海岸警衛隊船隻進入南海等方式，為其主導地區議事日程做好鋪墊，比如相關名義包括漁業、環境保護、油氣開發、聯合軍演、航道安全等議題，設置「哪些能做」「哪些不能做」「哪些議題優先安排」，從而逐步架空中國與東協國家嘗試以「準則」磋商為契機構建的地區秩序。
這一年，南海地區安全架構「碎片化」開始浮出水面。南海地區已有的以東協為中心、通過東協和多邊主義原則搭建起來的安全秩序分化為三種互不相容、甚至相互衝突的安全架構——美國為中心的雙邊和小多邊安全合作、部分東協國家之間的安全合作、東協為中心的多邊主義安全機制。
早在2012年黃岩島事件之後，菲律賓就曾試圖聯合越南、菲律賓、馬來西亞和汶萊召開所謂「南海爭議四國會談」。2021年12月28日，印尼與越南海事安全部門簽署以加強海上安保和安全能力、交換資訊和溝通、搜救行動和海上犯罪預防、打擊非法捕魚活動等為主要內容的海上安全和保障領域合作的諒解備忘錄。2022年11月，菲律賓總統斐迪南·馬可仕和越南總理范明政會談時明確表示，鑒於兩國在海上的共同利益，同意加強菲越情報和戰略合作。可見，部分聲索國之間加強彼此涉南海等安全政策協調、甚至建立海上安全合作機制的跡象越來越明顯。
作為東協領導者的印尼自2021年8月啟動與美國「戰略對話」並相互協調涉南海政策，2022年 11月美國明確表示將為印尼旨在提升海域態勢感知、海上執法和打擊非法捕魚而提出的「海上監視無人機計畫」提供支援，兩國還就合作開展「可持續漁業和海洋生物多樣性」項目。這標誌著美國在東南亞地區的小多邊安全合作網路已經實現了對越南、菲律賓、印尼和馬來西亞等東協主要成員的全滲透。
這一年，日本對南海問題的介入與美國難分上下。近年來，日本在政治軍事大國目標的驅使下，背靠美國支持，開始快速且實質性地擴大在南海地區的外交與軍事投入。從2017年開始，日本每年向南海派遣海上自衛隊參與美國主導的小多邊聯合軍事演習，這還只是小試牛刀。2022年，在南海的一系列軍事外交部署則標誌著日本開始將南海作為其推行印太戰略重要抓手的計畫。
2022年4月，日本外相林芳正在日菲首次防長與外長「2+2」對話會上稱，中國繼續在東海和南海單方面改變現狀的企圖，使得日菲這兩個海洋國家的合作變得越來越重要。雙方在會後聯合聲明中稱，日菲是共用基本價值觀和戰略利益的海洋鄰國，雙方同意確保遵守2016年7月的所謂南海仲裁案裁決。
同年12月，日本空中自衛隊兩架F-15戰鬥機飛抵菲北部馬巴拉卡特市的克拉克空軍基地，這是二戰後日本首次向菲派遣戰鬥機。無獨有偶，11月菲律賓國防部長何塞·福斯蒂諾透露，日菲已啟動簽署「部隊訪問協議」的磋商，標誌著自2015年以來日本一直尋求在菲建立軍事基地的設想邁出了實質性一步。此前，日本海上自衛隊及海上保安廳自2016年以後實現對越南峴港、金蘭灣的定期訪問。
從外交與戰略協調，到在南海周邊國家獲取穩定的軍事基地，以及參與甚至單獨完成在南海的聯合軍事演習，日本在南海地區的外交與軍事安全佈局日漸完成，也是唯一能與美國相提並論的域外國家。
南海安全形勢白熱化已毫無懸念
中美之間、爭端國之間、區域內與區域外國家之間互不相讓的權力競爭及其導致的衝突，將加快撬動南海地緣政治板塊，海上安全形勢也將呈現出以過去不曾出現過或不那麼明顯的特徵。
南海軍備競賽即將來臨。美國於2022年10月最新公佈的《國家安全戰略》中明確了未來十年是決定中美競爭最終結局的關鍵十年，如何成為唯一有能力與意願重塑現有國際秩序是未來十年美國全球戰略的首要任務。
在此背景下，美國對中國的防備之心只增不減，在印太區域的造艦、擴軍、新建基地也只會越來越猖獗，尤其是美軍向南海部署水下、水面和空中無人或智慧化裝備幾乎沒有任何懸念。
日、英、法、德等域外國家也試圖在各自的印太戰略框架下謀求在南海重建地緣政治影響力。特別是日本在菲律賓、越南等國建立海外軍事基地計畫已經邁入實質性突破階段，英、法、德向印太部署水面艦艇也逐步從「試水」向「常態化」鞏固。
此外，受到俄烏衝突刺激而急於「防衛自主」的部分東南亞國家也正在加快擴大防務預算，增加從美、俄、印、英等國採購包括常規動力潛艇、戰鬥機、水面艦艇等在內的武器裝備。其中，馬來西亞於2022年10月推出「海事2040戰略計畫」，計畫投入289億（人民幣）用於建造海上監測系統、海上執法船隻的維修等。印尼在2022年4月與法國簽署了包含42架「陣風」戰鬥機的採購合同。越南則在同年9月啟動從以色列採購3套「巴拉克-8」中遠端防空導彈系統的計畫。鑒此，南海成為各方軍事力量的是非之地也就不足為奇。
未來，聲索國將越來越把在爭議區的單邊行動視為順理成章之事。有目共睹的是，在巨大經濟利益等因素的誘惑下，有關聲索國雖然很少提及仲裁裁決，卻紛紛以實際的權利主張和海上單邊行動「坐實」仲裁裁決。加上部分域外國家以外交和輿論煽風點火，促使前者在爭議區開展油氣、漁業、執法、島礁建設等實際行動更加「底氣十足」。
根據印尼能源部2022年12月的資訊，印尼預計將於2023年初啟動位於南海斷續線內東納土納油氣區塊的競標。菲律賓和越南推進禮樂灘和萬安灘海域油氣資源開發的計畫，在南沙群島島礁的建設活動也在緊鑼密鼓的籌畫中。
凡此種種皆預示著，國際油價上漲帶來的經濟利益、仲裁裁決帶來的「法律底氣」、部分域外國家給予的「外交鼓舞」，諸多因素疊加，聲索國日後在非法佔領島礁、爭議海域的單邊行動只會比2022年更加猖獗。
未來，對南海地區規則構建的勢頭要有合理的心理預期。規則體系構建事關將來在南海「誰說了算」，特別是對美國來說「還能不能繼續說了算」，對沿岸國家而言則決定著「能不能自己說了算」，均事關各方利益。
自2017年達成「準則」框架協定到2018年就單一磋商文本取得一致，2019年完成單一磋商文本的第一輪審讀，中國與東協國家圍繞南海地區規則的構建進入了令人欣喜的快車道。但2020年以來，新冠疫情的挑戰和域內外相關方的干擾，導致「準則」磋商進度放緩。美國督促和支持達成「準則」的時代早已一去不復返，而部分聲索國期待達成「準則」的意願也已是可遇不可求。
除了各方圍繞「準則」案文第二、三輪審讀出現的關鍵敏感問題的分歧進一步凸顯之外，美國「另搞一套」及部分聲索國的觀望態度、甚至倒向美國一側，並不是理論上的可能性。而這些麻煩，將給中國與東協國家以「準則」磋商為抓手的地區規則構建帶來巨大考驗。
美國放下心魔，是解開南海安全困局的關鍵
2010年以後，脫身於全球反恐的美國需要尋找新的戰略目標，而「亞太再平衡」戰略讓美國找到了新的對手——中國，並在南海找到中國安全挑戰的「實錘」。隨後，美國成功將南海塑造為印太戰略的抓手，但離其標榜的「美國治下的和平」越來越遠。
2012年以後，美國就一直在將南海戰略清晰化，包括竭力向中國及地區內外的盟友與夥伴澄清美國在南海的戰略目標、戰術利益、可訴諸的手段等，借此企圖達到兩個目的：威懾中國，安撫盟友和夥伴。
但事實上，美國是陷入了自己創設的「幻境」而無法自拔。從歐巴馬政府到拜登政府，美國從未弄清：在南海，反對中國什麼？自己設想的南海戰略能實現嗎？
中國似乎從不曾像美國預想的那樣要控制南海。美國戰略界早有研判，認為中國在南海的島礁建設於戰爭時期只是美軍的「靶子」。中國對於美軍艦船幾次三番非法闖入內水和領海或島礁周圍12海裡海域範圍，以及B52轟炸機飛抵中國廣州近海等種種挑釁行動的克制，美國的戰略界其實已經判斷中國尚無建立所謂「區域霸權」的戰略意願。
美國深知中國在南海不可退讓的權利與利益訴求。自2010年美國就確信了，南海關係中國的領土主權和海洋管轄權。美國傾向用「核心利益」來界定中國在南海的主張，這意味著中國沒有退讓的可能。美國朝野非常清楚，無法也不可能動搖中國維護南海主權及利益的決心。
2022年11月，菲律賓國防部發言人表示，2023年美國將在《加強防務合作協定》框架下斥資6650萬美元，在菲律賓建設3處軍事設施。
可見，美國圍繞南海戰略設計的本質是其一己私利和「心魔」作祟。美國幻想中國會控制南海，進而挑戰其對地區秩序的支配地位，同時又寄望於通過威懾行動來塑造中國按照自己設想的軌道行事。這些都表明，解開南海安全形勢發展的癥結關鍵在於消除美國的「心中的魔鬼」。
對此，中美在南海除了戰術層面的危機管控機制，還需要圍繞未來區域權力秩序安排的戰略溝通管道。中美在南海的戰略較量一直按各自「軌道」展開，美國在維護自己主導權的同時患上 「中國迫害妄想症」，反之，美國在南海咄咄逼人的政策行動也讓中國感到了前所未有的維護自身權益和區域穩定的壓力。
中美在南海「各說各話」局面並非兩國缺少坦誠布公的對話，而在於雙方對未來區域權力結構安排的疑惑，以及由此引發的對彼此的不信任。因此，中美除了健全海空相遇安全行為規則之外，更需要兩國的頂層溝通管道，並圍繞未來南海的權力分配達成彼此都能接受的安排。
爭端國在南海的經濟利益分配需要新的共識與機制。權利主張、政治訴求、經濟利益、公共責任共同構成了各相關方之間在南海較量的全副圖景。權利主張與政治訴求貫穿南海形勢發展的始末，也是海上相關爭議的實質，但從油氣勘探到漁業資源開發等經濟利益則是近十年來引發海上衝突的最主要因素。以海上共同開發的方式，促進經濟利益合理分配，對於管控海上形勢迫在眉睫。
區域保護與治理的公共責任應被置於優先議事日程。南海區域治理長期面臨有關國家「只索取、不付出」「只開發、不保護」的困擾，生物多樣性退化、海洋微塑膠垃圾污染、漁業資源枯竭、海盜和海上武裝搶劫頻發等狀況對沿岸可持續發展的挑戰卻少有人問津。因此，中國與東協國家應把公共責任提上議事日程並置於優先位置，一方面引導有關爭端方把注意力集中到區域保護，另一方面也減少因「爭先開發」而加劇海上衝突。
今天，南海在印太及全球地緣政治格局中的地位顯然有別於十年前，已成為與印太地緣秩序變革緊密掛鉤的一部分。從系統的方法論來看，印太地區愈演愈烈的大國權力競爭影響著南海區域內外各方的行為方式和政策選擇，從而又反過來加速權力競爭與衝突。基於還原主義的分析方法，中、美、日、越、菲等各方都在校準自己在南海的身份定位與利益範疇，為了各自國家利益不斷變換南海政策，又再次反過來作用于南海及印太局勢。正因如此，南海與台海、東海的聯動式發展在過去十年內越來越明顯。
海洋是資源寶庫、發展空間，也是大國權力的主要來源。軍事技術更新反覆運算改變了海洋權力的產生方式，但改變不了海洋權力作為權力秩序頭等要素的本質。
印太是全球最具經濟活力的地區，同時彙集了美中等主要大國，因此不得不承受大國之間的摩擦碰撞，註定是全球地緣政治的中心；而南海連接著印度洋和太平洋，是東西方文明經貿交流的重要通道，理所當然是「中心的中心」。拜登政府坦言，不會因為俄烏衝突而調整以印太為中心的全球戰略佈局，就很好地證明了這一現實。
審視今時的南海，更應從地區和全球的視角，而絕不能再簡單地就海上爭議討論安全形勢。對此，我們應有充分的認知。
