解構拜登的國際戰略——「拜登主義」是否提前出台？
文/蔡裕明
一、川普任內的國際戰略與內容
從冷戰結束以後，美國歷屆政府均鼓勵中國參與世界事務，同時制約中國可能帶來的不穩定影響。然而，川普政府則進一步將中國視為對立的競爭對手，認為北京的戰略旨在破壞美國的優勢與主導地位，削弱美國與傳統盟邦的合作關係，並以「一帶一路」政策與亞洲基礎設施投資銀行，並藉建立網絡為基礎的支付體系與輸出高鐵，試圖主導歐亞大陸的經濟乃至於政治發展。
美國2017年《國家安全戰略》(U.S. National Security Strategy)將中國視為修正主義大國，並警惕北京試圖在印度太平洋地區取代美國的優勢與主導地位。2018年《國防戰略》(2018 National Defense Strategy)更將中國(以及俄羅斯在內的其他國家)當作美國所面臨的長期戰略挑戰。與此同時，美國重申其印太戰略，2018年5月美軍太平洋司令部(U.S. Pacific Command)更名為美軍印太司令部(U.S. Indo-Pacific Command)，並且美國國防部於2019年5月發布《2019年印太戰略報告》(Indo-Pacific Strategy Report)。
美國在《印太戰略報告》強調印太地區為美國國家利益的重點區域。同時強調美國為印太國家，並與印太國家共享歷史、文化、商業與價值，且致力於維護自由開放的印太地區。在整個印太地區當中，不論大小所有的國家皆擁有主權，並能夠按照公認的國際規則、規範與公平競爭的原則追求經濟成長。
從國際戰略的視角來看，川普的「美國優先」即是較少「干預的地緣政治克制」(less interventionist strategy of geopolitical restraint)。而所謂的「川普主義」(Trump Doctrine)並非已成為戰略，而是一系列可操作性原則，包括三項核心理念：第一、關切短期戰術勝利而非長期願景；第二、「零和」(zero-sum)的世界觀，認為不存在多邊互惠，而是考量相對收益；第三、美國缺乏道德觀的外交政策，而是一種「戰術的交易主義」(tactical transactionalism)。
從根本上而言，川普政府所提出的「自由開放的印度-太平洋」的願景更在於維護這個地區主權，為實踐這樣的願景，則需擁有聯合部隊與結合更多的盟友與夥伴。美國的印太戰略更包括和平解決爭端、建立自由與互惠的貿易與投資條件，以及遵守國際規則與規範(例如，航行自由與領土完整)，「四方安全對話」(QUAD)則是在這理念下重新被提出。部分印太地區的合作夥伴已認同這些原則，並訂定自身的國家戰略推進這些原則，但是這些國家的戰略不一定與美國的「自由與開放的印太戰略」相同。
儘管部分的亞洲國家懷疑美國保衛印太地區穩定的能力與意願，並且質疑川普的國際戰略是否是一種「即席的戰略」，也就是針對國際事務僅有反應性，未讓盟友、對手國或美國民眾可以預測美國政府可能會採取何種行動，並缺少政策的一貫性。
雖然在川普的任期當中的交易式決策風格與對於中國緊逼的戰略令各國不安，但實際上已打破歐巴馬任內的國家安全與外交政策的結果，美軍仍在西太平洋採取前進部署，並在整個印太地區維持以美國為主導的四方安全對話與五眼聯盟的安全體系，以及對於日本與東南亞國家的安全承諾。同時，川普政府對於印太地區的關注，催化法國、德國與荷蘭相繼提出其自身的印太戰略(或準則)，退出歐盟的英國也開始訂定其自身的印太政策。
二、回到美國「自由主義的霸權」
拜登曾經擔任歐巴馬總統任內八年副總統，就目前已公布國安幕僚的名單，多為歐巴馬任內的幕僚。包括，國務卿布林肯(Antony J. Blinken)、白宮國家安全顧問蘇利文(Jake Sullivan)、由曾任美軍中央司令部司令的退役陸軍上將奧斯丁(Lloyd Austin)出任國防部長、由中央情報局(CIA)前副局長海恩斯(Avril Haines)擔任國家情報總監(DNI)、由前國土安全部(DHS)副部長馬約卡斯(Alejandro Mayorkas)擔任國土安全部部長，並由前國務卿凱瑞(John Kerry)作為氣候變遷事務總統特使。也就是說，拜登政府是否會藉由在氣候變遷的合作，強調美國回復到過去多邊主義？更是歐巴馬主義的再現？
美國為遏制中國在亞太地區越來越有自信的行為，以及翻轉美國相對衰弱的意象，2011年11月美國總統歐巴馬宣布「重返亞洲」（Pivot to the Pacific）政策。歐巴馬的國際戰略之目標在於維持「美國的全球領導力」，介入糾紛並承擔領導者之責。沃爾特(Stephen Walt)稱之為「離岸平衡」(offshore balancing)。
依循此一戰略，美國僅會在其國家重要利益受到威脅，或在人道主義干預情況成本不是太大時，才會有區別進行干預。美國也將維持區域大國力量以建立力量平衡，防止威脅出現。此外，將進行有區別干預，將資源集中於具有戰略重要性區域。這一戰略意味著，平衡來自中國的擴張力量，並且警告中國不要對於鄰國採取「緊迫盯人式」(heavy-handed)政策，並對於抵制來自北京壓力的亞太國家提供信心。
這套從柯林頓、小布希到歐巴馬的「自由主義霸權」的國際戰略，是建立在「歷史終結」與「單極時刻」並且美國贏得冷戰，試圖在全世界範圍內傳播自身的價值觀，放棄在冷戰時期美國的均勢政策，於是人道主義的干預、政權更迭、民主擴大與民主和平成為華盛頓方面政策手段，其結果卻是美國陷入阿富汗與伊拉克泥沼、反恐戰爭的未竟全功、原本與歐洲國家友好的關係因貿易戰、氣候變遷與新冠肺炎疫情導致關係不若以往，更為重要的是，美國在全球影響力逐漸減弱。
三、拜登「重建民主價值聯盟」的國際戰略
川普在四年的任內達到何種的國際成果？包括，以色列與阿拉伯聯合大公國達成的《亞伯拉罕協議》(Abraham Accords)改變中東格局、與朝鮮領導人金正恩舉行兩次峰會、與塔利班(Taliban)達成協議並計劃從阿富汗撤軍，以及促使南蘇丹達到初步的和解，這些算是川普政府的成就。
即使川普政府退出《巴黎協定》(Paris Accord)和《跨太平洋夥伴關係協定》(Trans-Pacific Partnership, TPP)，並退出世界衛生組織(WHO)，川普也表示這是為了維護美國的利益以及世衛組織無法保障美國民眾的安全。最重要的是，除了持續對於伊斯蘭國組織的軍事行動外，川普反倒減少對外的軍事行動，並致力於衝突地區撤軍，改變共和黨長期以來的軍事擴張理念。
正是在這樣的的國際戰略背景下，拜登將會重新調整國際戰略，或從民主黨的角度出發，或跟隨歐巴馬政府的國際戰略，但美國民眾以及全球許多國家多期待美國的國際戰略具有一致性與連貫性。拜登在競選期間曾經表示將採取「完全不同的路線」，換句話說，拜登就任後將以積極的作為重建美國在全球的領導地位，但也需考慮到川普政府的國際戰略與國際現況。
拜登在競選過程當中的口號是恢復美國「在國內外乃至世界舞台上的尊嚴和受人尊敬的領導地位」。他表示，衹有強化美國的民主與其體制，才能促進美國的安全、繁榮與價值觀，並領導世界成為面對全球挑戰的領導者。
儘管拜登的競選主軸列出「加強民主」與「恢復道德領導力」的方法，但為實踐這些目標的主要舉措便是將舉辦全球民主峰會(Global Summit for Democracy)，也就是結合全球的民主國家面對「共同價值觀」的威脅，包括腐敗、專制主義並促進人權，並且需要結合理念相同的國家，共同努力面對民粹主義者、民族主義與翻動叛亂者的崛起，其中可能也包括美國的朋友。
在歐巴馬政府時期擔任副國務卿的布林肯經常在員工會議、華盛頓演說中以及在出國旅行時強調美國的民主和人權價值觀，這正是美國外交政策和全球領導力核心原則。布林肯在2015年6月於新美國安全中心(Center for a New American Security)舉行的演講中說道：「我們不是永遠正確的領導者，或者是因為我們永遠是對的，或者是因為我們受到普遍歡迎，或者是因為我們可以決定結果。這是因為我們竭盡全力使我們的行動與我們的原則保持一致，並且因為美國領導層具有動員其他人並發揮作用的獨特能力。」
這種強調美國傳統價值觀，以及強化領導與對於歐洲與亞洲盟邦的承諾，勢將成為拜登政府國際戰略的兩大支柱。美國盟國和夥伴已經歡迎美國即將回歸其領導角色與堅守傳統的國際主義的觀念。很顯然的，拜登的國際戰略在於促進民主與恢復美國的影響力，但可能會與川普的戰術的交易主義有所不同。
國際戰略即是組織國家資源來確保自身在全球與區域的地位。於是說，拜登的國際戰略構想旨在進行系統性的變革，其信念是在國內準備具有世界道德領導力的基礎，包括糾正在全球範圍內所出現的問題與結構。在國內議題上，拜登政府面臨到新冠肺炎疫情、美國經濟重啟以及與川普的支持者的和解等三重挑戰。
在國際議題上，拜登政府首要任務即是修補跨大西洋夥伴關係。在川普的領導下，從關稅、氣候變遷到新冠肺炎疫情等，美國均與傳統歐洲盟邦不同步。華府為了修補與歐洲國家關係，將重新重視俄羅斯對於東歐的挑戰、難民與非法移民問題與全球暖化問題。
美國國家安全委員會前歐洲政策顧問庫普昌(Charles Kupchan)才會表示，在川普主政下，華府並沒有完整對於俄羅斯的政策，有的衹是混亂的政策。而在拜登的領導下，將會有一個完整的對俄政策，可能提高人權標準與可接受的國際行為規範，並且要求莫斯科減少介入俄羅斯周邊國家的內政。
拜登再來的任務則是回到川普之前的年代。從第二次世界大戰結束後，華盛頓方面作為全球民主國家的領導者，並且建立基於規則的世界秩序。川普的「讓美國再次偉大」過程當中，模糊化華府應該扮演的角色與定位，拜登則清楚應該藉由恢復美國在全球的信譽與承諾應對重大挑戰，來建立美國的優勢地位與領導力。
拜登政府將力圖恢復與傳統盟邦與其他民主國家的合作傳統，共同合作面對全球的威脅，包括，大規模合法與非法的移民與難民、全球暖化與氣候變遷、新科技帶來的破壞性影響、核武戰爭的新威脅、跨國恐怖主義、網絡戰爭以及國家間的衝突等問題。原本川普政府印太戰略當中的和平解決爭端、建立自由與互惠的貿易與投資條件，以及遵守國際規則與規範(例如，航行自由與領土完整)，拜登政府應會持續支持並參與。
拜登的「重建民主價值同盟」的國際戰略，不僅將恢復與北約的傳統歷史合作關係，還承諾擴大聯盟的軍事能力並強化與各個地區民主夥伴的合作。其中特別提到「強化我們在亞洲的集體能力」，將強化美國與日本、韓國、澳洲與其他亞洲國家的民主聯盟，其中暗示包含印度。儘管沒有提到歐巴馬時代的「重返亞洲」，也沒有提到印度與太平洋地區的相關戰略安排，但「強化集體能力」可能需要藉由四方安全對話等相關安全建制建立夥伴關係。
最新的美國民意的展現結果為拜登擔任總統、民主黨控制參議院與眾議院。在這種情況下，國會中的共和黨少數派將對拜登的對中國政策提出批評，但由於可能失去參議院的控制權，因此他們在政策制定中的影響將較小。這一結果有利於拜登政府的對中國政策。
拜登的國際戰略必須承認中國的經濟與軍事能力正與美國爭奪全球的領導地位；與此同時，北京還提供不同於西方的治理與發展模式，在新冠肺炎擴散情況下還提供「北京防疫模式」。華府也認識到北京對於主導全球事務已構成挑戰，連帶挑戰拜登政府所欲建立的民主與人權的普世價值。
於是說，拜登在對於中國政策方面，可能延續川普政府所制訂的對抗的立場，同時放棄歐巴馬第一個任期的合作方式，即設想把一個崛起的強權融入西方模式。拜登更可能延續從歐巴馬的離岸平衡到川普的印太地區建構「沒有目的的優勢」(primacy without purpose)，並結合民主與美國傳統價值。歐巴馬時期的美中全面合作已再難看到，但是拜登政府可能將氣候變遷或朝鮮核武問題當作對中國的「低飛球策略」(low-ball technique)，試探美國與中國關係和緩的基礎與誠意，是否可能出現在特定議題的合作機會。
然而，拜登在就任美國總統後，因需要處理美國的新冠肺疫情炎與疫苗施打以及經濟重啟的問題，與中國的對抗則不希望以緊張關係作為「開局」。即使川普在2016年以反中為競選綱領，在任期的第一年也沒有立即與中國展開對抗，而是等到2018年第一季才啟動關稅戰。川普也曾在朝鮮核武問題上尋求與中國的合作。
儘管如此，美國與中國之間可能提早出現對抗的局面，例如，南海的自由航行權、美國與台灣的軍事合作或雙方針對性的軍事演習等，亦或者拜登政府批評北京所重視的利益(例如，香港)，或因朝鮮或中印邊境等第三方的行動導致關係緊張，這些都考驗著拜登維護印太地區安全的意願與能力。
四、已提早成形的「拜登主義」？
拜登自詡過去的45年，「見過世界上所有重要的領導人」。的確，拜登的國際戰略似乎不僅在修正川普主義，更表示川普對於「美國品牌」的損害，特別在多邊主義與美國在全球的領導力方面。拜登與其國家安全幕僚進一步強化振興民主與人權的價值基礎，這些價值基礎塑造第二次世界大戰以來美國的領導地位，也影響著美國的政治發展，極可能在接下來的四年當中，依循這項「重建民主價值聯盟」的國際戰略，恢復美國所主導的國際地位，重拾作為全球安全樞紐的角色。
除恢復與傳統盟邦的關係與承諾印太地區的安全外，華府可能強化基礎設施能力、建立廣闊的聯盟體系以及改變戰略格局。首先要做的是美國會強化在軟實力的展現。許多發展中國家囿於資源或技術能力，而缺乏穩定的電力供應、乾淨的飲用水或鐵路與公路等民生必須的基礎建設，中國的做法即是「一帶一路」倡議與藉由亞洲基礎設施投資開發銀行，在中亞、非洲與拉丁美洲資助與興建基礎設施。華府應會進一步藉由聯合國或其他國際組織，對於發展中國家提供人道援助，或對於發展中國家挹助資金與技術協助建立綠色能源產業。
拜登政府或將在基礎建設的投資上建立美國重新領導的角色。特別在後新冠時代，世界各國都要求增加基礎設施投資，包括社會基礎設施-學校和醫院。
「拜登主義」將更為重視外交作為而將軍事能力作為「最後手段」，而且僅出於保護美國利益且並得美國民眾的廣泛同意。強化外交手段也對於全球發出訊號，那就是舊的美國回來了，並將更為重視外交工作。拜登政府決策風格將更為傳統，會較川普更具有「可預測性」。
然而，從2000年來美國的「霸權衰退」讓大型國家或聯盟有能力抗衡美國所提出的倡議，歐盟也表示希望在美國與中國間扮演調停者的角色，法國、德國與荷蘭也推出各自的印太戰略(或準則)，美國在歐洲的傳統盟邦也歡迎美國回到多邊主義外交。華府總體上仍會堅持對於亞洲安全的承諾，進一步將把民主與人權作為國際戰略的基本價值，但這些承諾將面臨巨大的挑戰，拜登是否能堅守民主價值，拜登打算召開的全球民主峰會亦標誌著美國重返地緣戰略的基礎，建立並培育互利的聯盟面對可能的威脅。
（作者蔡裕明/實踐大學副教授、台灣國際戰略學會兼任研究員，本文刊登於中評月刊，2021年1月號）
