美對台「戰略模糊」危險越來越大 拜登必須明確美國對中國和世界的承諾

美對台「戰略模糊」危險越來越大 拜登必須明確美國對中國和世界的承諾

文/理查德·哈斯和大衛·薩克斯

The Growing Danger of U.S. Ambiguity on Taiwan

Biden Must Make America’s Commitment Clear to China—and the World

By Richard Haass and David Sacks

December 13, 2021

在過去的一年裡，中國是否會對台灣採取強行行動，以及如何最好地阻止中國侵略的問題，已經成為有關美國外交政策辯論的中心。這是由於多種因素的綜合作用。華盛頓的官員和分析人士越來越認識到，中國現在有能力在台灣問題上與美國開戰——這個想法一度似乎有些牽強。

美國觀察家也越來越感到，中國國家主席習近平在打壓香港和在南海的侵略行動，幾乎沒有造成任何後果，並確信美國處於不可阻擋的衰落之中，因此感到有膽量迫使與台灣統一的步伐。

針對這一日益嚴重的擔憂，美國總統喬·拜登(Joe Biden)政府將加強與台灣的關係列為優先事項，並表示正在認真對待對台灣的威脅。國防部正確地將中國稱為「節奏挑戰」，並將圍繞台灣的潛在衝突描述為「節奏情景」，而美國印太司令部司令則表示該地區最大的危險來自威脅中國對台灣動武。但政府的預算優先事項和全球部隊態勢並未反映出緊迫感。政府也未能向國會和美國人民解釋為什麼台灣如此重要，以至於讓美國人冒著生命危險來捍衛它。

拜登政府的所作所為也存在缺陷。它已經正式接受了長期的戰略模糊政策，沒有明確表示如果中國對台灣使用武力，美國會來保衛台灣。但這種方法不太可能阻止一個越來越自信、能夠承受風險和有能力的中國。當台灣和美國對中國擁有軍事優勢時，這種做法不太可能阻止過去兩年半時間為台灣衝突做準備的中國人民解放軍。華盛頓現在需要的是「戰略清晰」的政策。

正如我們一年前在《外交事務》中所說的那樣，降低戰爭風險的最佳方法是向中國明確表示，美國將使用所有可用的工具來回應對台灣的攻擊，包括嚴厲的經濟制裁。和軍事力量。華盛頓需要向北京明確表示，侵略的代價將大大超過任何潛在的好處。

自從我們提出這個論點以來的一年裡，拜登似乎不止一次闡明了一種戰略清晰度，暗示美國將在中國發動襲擊時幫助保衛台灣。然而，在每種情況下，政府官員後來都收回了拜登的聲明，在此過程中表明對中國缺乏意願，並使尋求美國明確指導的盟友和合作夥伴感到不安，以便他們可以相應地調整自己的立場。

更令人困惑的是，儘管官方堅稱一切都沒有改變，但政府已經採取了明顯的舉措來升級美國與台灣的關係：其行動往往更符合拜登的非正式評論，而不是其官方立場。最終結果是，中國誤判的風險和發生衝突的可能性增加了。

也就是說，雖然戰略清晰會減少衝突的可能性，但它不是靈丹妙藥。它需要伴隨著對美國能力的大量投資才能保護台灣。華盛頓需要通過外交努力來補充軍事升級，這將向中國發出如果它採取激進行動將會遭受的經濟和政治代價的信號。將其視為追求清晰以增強威懾力。

美國也應該給中國一些安慰，強調華盛頓繼續堅持「一個中國」政策，不支持台獨。在實踐中，這將需要降低美台關係的公眾形象，同時改善台灣的經濟安全，增強該島對中國壓力的抵禦能力，並在供應鏈安全方面與其合作。

美國有可能以完全符合維護與中國工作關係的承諾的方式明確其政策並增強其能力。如果設計和實施得當，這種方法不僅可以避免衝突，還可以實現有選擇性的美中合作。

清晰的理由

強烈支持華盛頓在台灣問題上立場更加清晰的一個因素是，近年來對美國可靠性的懷疑越來越多。儘管美國在 1994 年的布達佩斯備忘錄中向烏克蘭提供了保證，但當俄羅斯於 2014 年入侵克里米亞併吞並該領土時，華盛頓限制了對經濟制裁的反應。去年，當中國違反與英國簽署的條約對香港的民主造成致命打擊時，美國及其合作夥伴基本上袖手旁觀。最近，美國放棄了其在阿富汗的伙伴，而不是採取基於條件的撤軍方式。

再加上美國對台灣政策的故意含糊不清，搖搖欲墜的美國信譽助長了中國可能導致戰爭的危險誤判。從歷史上看，關於對方意圖的不確定性往往是不穩定和衝突的主要驅動因素，第一次世界大戰和朝鮮戰爭就是例子。明確性降低了衝突開始的風險，因為一方誤判了另一方的意圖和能力。

儘管戰略清晰會減少衝突的可能性，但這不是靈丹妙藥。

一些人認為，放棄戰略上的模糊性會導致華盛頓和北京之間的關係破裂。但是，奠定現代美中關係基礎的三個聯合公報中的任何內容都不會阻止美國政策發生這種變化。事實上，重要的是要記住，美國採取了戰略模糊政策，因為歷任總統都認為這種做法是維護美國利益的最佳方式，而不是因為這是正常化的條件或華盛頓對北京做出的承諾。

這一直是美國的單邊政策選擇，應根據形勢變化作出調整。

其他人則認為，戰略的明確性將鼓勵台灣尋求正式獨立。然而，民意調查顯示，儘管台灣居民主要認同台灣人（而不是中國人或台灣人和中國人）的程度在過去 15 年裡急劇上升，但只有不到 6% 的人支持獨立。大多數人希望無限期地維持現狀或在以後決定。

支持獨立的台灣總統蔡英文多次表示，台灣不需要宣布獨立，因為它已經是一個獨立的國家。儘管如此，美國將明確表示，其援助台灣的承諾並非無條件，也不一定涵蓋台北引發的危機。 太多的歧義

拜登政府正式選擇維持長期的戰略模糊政策。國家情報總監艾薇兒·海恩斯 (Avril Haines) 表示，中國將擺脫這一傳統視為「嚴重破壞穩定」。白宮印太地區協調員庫爾特坎貝爾認為，改變將帶來「重大不利影響」。拜登選擇擔任美國駐華大使的尼古拉斯·伯恩斯最近重申，政府仍然致力於戰略模糊。

然而，在實踐中，拜登政府對戰略模糊性的接受更加模糊。 8 月，拜登表示，美國對台灣的「神聖承諾」與對條約盟友的承諾相同。僅僅兩個月後，拜登被問及如果中國襲擊台灣，美國是否會保衛台灣。

 「是的，我們有承諾這樣做，」他回答道。 在這兩種情況下，白宮都迅速收回了拜登的聲明，引發了對政府政策真實性質的混淆。與此同時，政府採取了一些似乎表明加強對台灣承諾的措施。甚至在拜登上任之前，他就邀請台灣駐美國代表參加他的就職典禮，這是美國當選總統四十年來第一次發出這樣的邀請。

在最後幾天，川普政府取消了對美國官員與台灣同行接觸的長期限制。拜登政府非但沒有扭轉這一決定，反而更進一步，派美國駐帕勞大使訪問台灣，這是自美國建立外交關係以來美國在任大使首次這樣做。 

與中國有關

拜登政府一再強調其對台灣「堅如磐石」的承諾，並在與日本、韓國、歐盟和七國集團的聯合聲明中強調了台灣海峽和平與穩定的重要性。

面對華盛頓的不一致，美國的盟友已經朝著他們自己版本的戰略清晰度邁進，可能是為了鼓勵華盛頓也這樣做。今年6月，日本時任防衛大臣岸信夫表示「台灣的和平與穩定與日本直接相關」，似乎暗示日本將對中國對台灣的進攻做出回應。日本首相岸田文雄辯稱，「威權主義與民主衝突的前線是亞洲，尤其是台灣。」在日本政壇仍然具有重要影響力的前首相安倍晉三一直是最前傾的，直言不諱地警告說：「台灣的緊急情況是日本的緊急情況，因此也是日美同盟的緊急情況。

澳大利亞走得更遠。 11 月，國防部長彼得·達頓 (Peter Dutton) 公開宣稱，澳大利亞不與美國一起保衛台灣是「不可想像的」，並警告說，默許中國的侵略將導致新的地區秩序。華盛頓最重要的兩個地區盟友的這種支持揭示了賭注的上升程度。

追求清晰

美國必須在宣布戰略清晰的同時做出重大努力，以展示其克服中國侵略的能力和意願。最重要的是，華盛頓需要把為台灣衝突做準備作為國防部的首要任務，並相應地為其提供資源。這意味著投資遠程打擊能力，將額外的軍事資產轉移到關島，並改善該地區情報、監視和偵察資產的範圍和冗餘。

 理想情況下，拜登政府將通過增加總體國防開支來支付這些新成本；否則，支付它們的唯一方法就是縮減其他影院的規模，尤其是歐洲和中東。然而，鑑於俄羅斯和伊朗帶來的挑戰，這樣做並不容易（或明智）。所有這些都意味著威懾一個更有能力的中國可能需要更多的軍事和外交資源。

加強與日本的協調至關重要，因為它是距離台灣最近的美國基地的所在地，那裡駐紮著超過 50,000 名美軍。美國應該現代化其在日本的指揮控制結構，在該國最西端的島嶼上建立輪換部隊，並在台灣發生軍事衝突時與日本討論分工問題。鑑於澳大利亞願意在這個問題上採取堅定立場，華盛頓也應該探索與堪培拉和東京的三邊合作。

毫無疑問，如果中國進攻台灣，美國會做出強有力的回應。 保衛台灣將使美國的後勤工作嚴重緊張，需要美國迅速將關鍵物資運入該地區。五角大廈應該開始練習應對這一挑戰，定期進行演習，向該地區增援部隊，並在關島和日本預先部署額外的補給。

美國還應該明確，中國使用武力不僅會招緻美國的軍事反應，還會使中國的經濟持續增長面臨風險，進而可能威脅到中國共產黨的權力控制。為此，華盛頓及其歐洲夥伴應制定制裁制度，以在中國發動襲擊時實施，並應向中國披露這些潛在製裁的範圍。美國還應該制定一項計劃，以抵消中國自己對協助保衛台灣的國家實施的經濟制裁。

 認識到轉向清晰，可能會促使中國在短期內加大對台灣的壓力，美國也應該幫助台灣提高對中國壓力的抵抗力，並使其成為更困難的軍事目標。這將包括在選舉安全和網絡防禦方面協助台灣，並通過談判美台自由貿易協定幫助台灣實現經濟多元化。

在軍事方面，華盛頓必須繼續施壓台北增加國防開支，協助台灣改革後備力量，並推出一項安全援助計劃，如果台灣將自己的資金投資於不對稱能力，例如飛彈、無人機、水雷和快速攻擊艦艇。 同時，美國應避免符號化 

北京將其解讀為「一個中國，一個台灣」政策的前兆，並且不會為台灣的入侵做好實質性準備，也不會使該島更有能力承受中國的壓力。美國軍艦應避免訪問台灣港口，雙邊軍事演習應繼續但保持安靜。美國外交官應該與台灣外交官會面，但不要向全世界宣布每次會面。國會議員應避免主張美國將台灣與中國分開的利益，而是強調兩岸分歧的任何解決方案都必須經過台灣人民的同意。

調整以維持現狀

無論拜登政府是否奉行戰略清晰的政策，美國政府內部都毫無疑問，如果中國攻打台灣，美國會做出強有力的回應。如果不這樣做，很可能會促使美國在亞洲的聯盟網絡瓦解，並不可逆轉地削弱華盛頓在世界上經濟最活躍地區的地位。 2400 萬台灣人民將看到他們來之不易的民主被粉碎。中國將成為全球主要的半導體製造中心和美國的第九大貿易夥伴。澳大利亞、日本和韓國等美國盟友可能會接納中國或尋求在戰略上自力更生。印度和越南等新興美國合作夥伴可能會做出同樣的計算。核擴散將成為真正的危險。美國的影響力將直線下降，地區穩定將受到影響。中國打破傳統上限制其軍隊的所謂第一島鏈，將獲得在整個西太平洋投射力量的能力，並對關島和夏威夷構成更嚴重的威脅。面對中國的侵略而袖手旁觀，將危及美國過去四分之三世紀苦心建立的國際秩序。

 隨著俄羅斯在與烏克蘭接壤的邊境集結軍隊，美國為什麼要保衛台灣而不派遣軍隊保衛烏克蘭是值得探討的。在這兩個地區，地理因素都與美國的軍事選擇背道而馳，而且在任何情況下，美國都不受堅定的安全承諾的約束。但就烏克蘭而言，美國的盟友和夥伴不准備防禦俄羅斯的攻擊，也不指望美國這樣做。相比之下，對於台灣，美國在該地區的盟友和夥伴都準備抵抗中國的侵略，並且完全希望和期待美國與他們一起挫敗中國對地區霸權的任何企圖。因此，存在可行的軍事選擇。

當然，即使中國被拒絕，與中國在台灣的戰爭也將是災難性的。這就是為什麼儘管在某些方面對美國不與台灣保持外交關係感到越來越沮喪，華盛頓應該避免將台灣視為主權國家的呼籲，這可能會引發戰爭。另一方面，那些認為美國應該從根本上切斷台灣的人往往沒有考慮到中國強行接管台灣後的第二天，該地區乃至世界會是什麼樣子。

迄今為止，阻止戰爭是最好的選擇。這是美國應該尋求維持現狀的另一種說法。然而，現狀並不是一成不變的，華盛頓需要換檔以保持現狀。幾十年來，戰略模糊是一種精明而有效的方法；然而，現在它已經走到了盡頭。明確美國對台灣的承諾將把一些美國決策者趕出他們的舒適區。但這是加強威懾、安撫盟友、保衛台灣和保護美國利益的唯一途徑。現在是澄清清晰度的時候了。