從新冠肺炎看台灣的危機管理

編者按：2020年即將過去，這一年全球都在新冠疫情中度過，台灣卻是全球疫情的化外之地。為了紀念這一年，本刊選了一篇中央大學學生評論台灣防疫經驗的文章，以資鼓勵。

文/陳貝伊（國立中央大學中國文學系學生）

危機是組織因內外環境因素所引起的一種對組織生存具有立即且嚴重威脅性的情境或事件，且通常具有以下三項共同要素：

一、危機乃是未曾預料而倉促爆發的一種意外。

二、威脅到組織或決策單位之價值或目標。

三、在情況急遽轉變之前，可供反應的時間有限。

從危機的角度來看，雖然造成一定的生命財產之損毀，但其結果不全然往壞的方向發展，假使處理得當，危機或許有加分效果。危機管理須針對事前、事中、事後進行全面的監控與管理，而政府在遭遇危機爆發時，不應有推諉卸責的藉口，應負起責任且主動去因應之。

危機管理是指一種有計畫、連續動態的管理過程，組織針對潛在或當下的危機，採取的一連串因應措施。它和危機處理並不相同，危機管理是從危機爆發前的事先預防到危機爆發後的善後；危機處理則是只針對危機爆發後的處理工作，也就是在危機發生後，再針對當前狀況，研訂有效的執行策略，以消弭危機或減輕傷害。

新冠肺炎COVID-19（corona virus disease 19）從2019年年底開始發生隱患，直至今日依舊沒有徹底消逝，所以現在台灣社會仍處於危機中的「事中」階段。

準備期階段

2003年SARS（嚴重急性呼吸道症候群）疫情在全球肆虐，考驗了政府機關在防疫時的危機處理能力，因此建置國家衛生指揮中心，結合中央流行疫情指揮中心、生物病原災害中央災害應變中心、反生物恐怖攻擊指揮中心及中央緊急醫療災難應變中心等功能，共同架構完整的防災啟動機制。有鑑於SARS慘痛經驗，衛生福利部為了避免國內疫情大流行，需嚴防社區感染。

隨著國際疫情逐漸升溫，預期將有大量入境民眾須進行居家檢疫，且若出現新冠肺炎確診個案，相關接觸者也須進行居家隔離，因此從疫情發展早期便需要執行超前部署原則，積極擬定社區各面向之防疫措略。

民國60年行政院衛生署成立，下設防疫處，負責傳染病防治政策規劃。為使傳染病防治工作事權統一，於88年成立行政院衛生署疾病管制局，90年再併入行政院衛生署慢性病防治局，自此全國傳染病之預防、管制、監測及檢驗等業務全數由該局統籌負責。而後在102年改為衛生福利部疾病管制署至今。

危機爆發前要有危機感應的機制，才能及早預警；建立危機計畫系統，以便於發展出應變的準則；草擬危機計畫說明書，針對可能發生的危機進行推演；建立危機訓練系統，使組織成員對因應策略有所概念，並從中學習獨立並培養決策判斷的能力。從這次的新冠肺炎爆發，我們可以看到因為有先前SARS的先例，類似於這次的狀況，讓政府更有經驗去進行危機管理的事前政策。

反應期/復原期階段

我們可以從以下幾個方面來看處於危機中，我國政府的防疫政策。

一、社區防疫

1.科技化管理隔離及檢疫措施對象：官民合作建置智慧化資訊系統、立法重罰違規民眾。

2.成立中央與地方政府之關懷中心。

3.各項重要社區防治相關措施，如確保社交安全距離；落實自主健康管理；協助隔離、檢疫民眾適當區隔（防疫旅宿、車隊）。

 4.擴大集中檢疫場所收治量能。

5.建立正向防疫社會氛圍：指揮中心自疫情開始即每日召開記者會，報告疫情發展及最新政策；指揮中心也透過多元管道，宣揚防疫價值，致力營造友善、包容、不歧視的社會氛圍；力行「防疫新生活運動」。

二、邊境政策

1.落實邊境檢疫。

2.逐步調整入境規定，防堵疫情進入我國。

3.保護海外國人自高風險地區返台。

三、口罩管制

1.自2020年1月24日起，暫時停止口罩出口。

2.超前部署防疫物資，成立口罩國家隊：徵用國內生產之一般醫用口罩及外科手術口罩，並完成60條口罩產線部署。

3.實施「口罩實名制」。

4.口罩購買週期及每人購買數量限制，指揮中心依國內口罩產能及疫情情況，進行滾動式調整。

四、醫療及其他機構管控

我國針對醫療院所進行超前部署，針對不同社區感染情境以及醫護人員、病人、陪病親友，訂定完善周延的醫院整備及緊急應變計畫。

1.充足醫療人力。

2.擴大收治病患。

3.強化醫院感，如保全醫療體系相關人力、落實病人及探病親友分流。

五、檢驗政策

1.建立全國檢驗網。

2.建置社區採檢網絡，精準檢驗策略，如擴大檢驗或啟動完善社區監測網絡及分級收治，針對高風險對象加強採檢，並採輕、重症患者收治分流；建置指定社區採檢院所地圖；搭配國際旅遊警示升級；指揮中心隨時修正《嚴重特殊傳染性肺炎病例定義暨採檢送驗注意事項》。

3.加速相關檢驗試劑及快篩試劑之研發

六、國際交流

1.保護台灣社會且積極幫助世界

2.深化與歐洲聯盟、美國與澳洲等防疫合作：與國外進行新冠肺炎疫苗、藥物研發以及防疫物資，我國捐贈歐盟防疫醫療用品與設備，並進行防疫科技交流，2020年3月18日發布《台美防疫夥伴關係聯合聲明》，發揮各自專長與優勢之方式，推動如快篩試劑、疫苗、藥品之研究與生產。

3.推動參與世界衛生組織。

4.加強與各國交流聯繫

危機爆發時需成立危機管理小組，來主導危機爆發的緊急處理，以及爆發後的重建工作；建立危機情境監測系統，對危機進行追蹤，並提供相關情報給危機小組在決定下個步驟；建置危機資源管理系統，進而建立資源管理的資料庫。從以上政策，我們可以看到在這次的新冠肺炎危機中都有成立，但至於成效還沒有一定定論。

危機管理的運用和我國的《災害防治法》亦有一定的關係，通常災害是危機發生的最大宗。在危機發生時應立即向權責單位通報，並啟動危機處理和損害控制機制；盡快完成情報收集與研判，提供建議供決策者參考；在最快的時間內做出決策，擬定損害控制計畫，指揮各相關人等依計畫行動，還有確認對外發言與內部溝通，依照計畫向機構內外說明事件始末與機構的處理方式，並取得認同。

以上這些方式可以防止組織成員對自我價值的混亂（危機會造成人們有緊張、焦慮的狀況）、資訊處理的緊縮（仍以個人既有的思考模式和例行標準作業）、欠缺決策上的準備（未處理或決策過，故承受壓力大），但亦可使決策權威的集中，處理對危機僵化的反應、做好處理危機和資源管理的壓力。

這次在面對新冠肺炎，我國的防疫政策在世界上有目共睹，鄰近中國大陸的台灣，仍能有效防堵新冠肺炎的侵襲，當其他國家的感染人數以及死亡人數節節攀升時，身在台灣的我們像是不同世界的人們，大部分人依舊保有正常的生活，而非面臨死亡的恐懼。我覺得很大一部份是經歷過SARS，民眾和政府都十分重視這次的新冠肺炎疫情，有了防患未然的機制。

但仍有很多需要檢討的地方，如邊境管理的時間點（起先只有中國武漢需邊境管制，其他國家如歐美並無規定）、年初的口罩物資盤點以及要求所有公共場合戴口罩可以更早，敦睦艦隊爆發官兵群聚感染時發現艦上防疫物資不足等等。新冠肺炎疫情尚未結束，這次的事件，我們也可以探討政府在防疫政策的治理下，是否間接或直接危害到人民的權利（自由權或隱私權等方面）。

政府的危機管理模式已經逐漸趨向網絡模式，政府已經不再獨具權威性，單獨地進行危機管理，而是需仰賴網絡成員（醫護人員、民眾、口罩製造商等）協力合作。但政府因為擁有權力與資源的優勢，想當然爾在網絡的危機管理模式中扮演著領頭羊與協助、調解和分配的角色。經由上述新冠肺炎一事的檢視，台灣針對危機管理，雖說受到很多各界的稱讚，但仍然有需要加強的地方。