川普之後：美國應對新國際秩序的戰略

文/Rebecca Friedman Lissner（曾任賓夕法尼亞大學研究員，現為美國海軍戰爭學院戰略與作戰研究部的助理教授）；Mira Rapp-Hooper（耶魯大學法學院的高級法律研究員，耶魯大學Paul Tsai中國中心的高級研究員。主要研究方向為中美關係和亞洲國家安全問題』）

譯/阮含含（國政學人編譯員，遼寧大學國際經濟政治學院碩士）

論文出處：美國《華盛頓季刊》（The Washington Quarterly）

導論

外交政策精英們已經基本達成共識，即二戰以來由美國所主導的自由主義國際秩序正在消亡，單靠慣性已經無法維持，唯一的希望就是美國治國方略的調整。然而，隨著川普出人意料地贏得大選登上總統寶座，國際政治的未來以及美國領導人在其中的作用進入了動盪的狀態。川普當政以來，其外交政策具有明顯的交易型戰略的特徵。

無論在此治理下美國的外交政策的具體軌跡如何，其大概方向已經明確。他的繼任者所要面臨的世界將與冷戰結束、甚至是二戰以來美國所面臨的國際環境有很大不同。最好的情況是，下一任總統繼承的是一個有瑕疵，但仍能存續的自由主義國際秩序，其中某些部分如全球自由貿易體系被嚴重削弱，另一些像美國聯盟體系遭到破壞，但並未完全失效。最壞的情況是，川普會給他的繼任者留下一個無法拯救的秩序。無論哪種情況，無論是2020年還是2024年，我們都將無法回到傳統意義上的「國際秩序」。

國際事務專家們必須承認，現在我們要認真進行戰略思考，而不是為自由主義國際秩序進行辯護或者一味批判「美國優先」政策的頑固和衝動。相反，外交政策戰略家們必須抓住時機，評估哪些要素在21世紀仍然重要，並確定哪些改變是適當的和必要的。只有從內外部深入研究挑戰該秩序的結構性力量，我們才能為美國制定新的大戰略。

什麼是自由主義國際秩序

國際秩序是指在國家之間建立基本規則、原則和制度的治理安排，是創造規則和達成國家間合意的基本框架。而自由主義國際秩序是一種特定類型的秩序，除此之外還有其他類型的國際秩序。自由國際主義強調國際貿易促進世界和平，尋求規避運用武力的國家間安排，並認為民主國家適合在這種類型的系統中領導和運行。國際聯盟是建立自由主義國際秩序的第一次嘗試，但二戰的爆發宣告其失敗。二戰後期，美國和英國開始重建威爾遜式的國際秩序，保留其原本的原則，同時創新體制設計，更加強調大國的領導地位。這一新自由國際主義包括安全、經濟和政治問題，而這些問題大多數在1945年以後被勝利的同盟國正式確立。

新自由秩序的主要政治治理機構是聯合國，同之前的國際聯盟一樣，旨在維護國家間和平。聯合國在承認主權平等原則的同時，承認五個國家（第二次世界大戰的主要戰勝國）是安全理事會的常任理事國，這隱含著領導國的思想。為了管理貨幣、商業和金融關係，各國聯合建立了佈雷頓森林體系，成立了國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行以及最終成為世界貿易組織（WTO）的機構。隨著時間的流逝，根據需要，不同層次的制度被添加到國際秩序中，其中一個例子就是《核不擴散條約》。這些錯綜複雜的安排不是一蹴而就的，而是歷經多年，通過相互交織的協定、組織和法律逐漸形成的。儘管事實上冷戰在二戰正式結束之前就開始了，但蘇聯還是其中許多治理機構的一部分。

二戰後國際秩序的演變

第二次世界大戰後的自由主義體系並未將秩序同時或同等程度地將秩序帶到全球各地。威爾遜（Wilson）的最初構想及其在本世紀中葉的實現方式顯然起源於西方。儘管聯合國向所有主權國家開放，但世界上許多地方仍處於殖民統治之下，並未立即獲得聯合國成員國的資格。因此，聯合國成立之初，僅有51個成員國，而如今為193個。佈雷頓森林體系下的貨幣體系雖然是全球性的，卻由美國及其盟友西歐國家、加拿大、澳大利亞和日本主導，且在成立的前十年致力於恢復西歐和日本的經濟。最終，這些基礎性的自由主義機制促進形成了多種形式的區域秩序，例如東盟和亞洲發展銀行。

過去的幾十年裡，該秩序經歷了一系列危機。特別是在20世紀60年代末到70年代，國際貨幣體系因美國的信用危機而陷入困境。而後組織機構發展緩慢，開始重構，並最終有所好轉。儘管這些機構和規則在過去的幾十年中得到了鞏固，但它們並沒有融合為一個實體，而是在其成員的意願和利益的支持下，折衷地融合成一系列協定和公約。越來越多的規則和制度開始在政治，經濟和安全領域發揮作用，並將重點放在保護某些基本原則上。

1991年蘇聯解體時，由美國領導的機構和政權仍然存在。它們進行了一系列調整，以迎接一個美國主導的單極時代，或者說是無與倫比的霸權時代，這使得著名政治學家法蘭西斯·福山（Francis Fukuyama）宣佈「歷史的終結」。在這個無可爭議的美國具有至高無上地位的時代，國際機構的潛在影響力以及可以援引其規則的方式的限制比以往任何時候都少。現如今，當美國戰略家哀歎國際秩序日益受到攻擊時，往往還以冷戰後的情況作為參照點。

1945年後的自由國際秩序從來都不是具有普遍影響力的整體或透明的組織結構。它在很大程度上被視為西方的願景，最初關注的是二戰後的復興，在冷戰時期蓬勃發展，非殖民化之後擴散到亞洲、非洲和拉丁美洲，在70年代遭到衝擊並進行調整，直到1990年代競爭對手的滅亡才可以稱得上是普世的秩序。「自由主義國際秩序」一直是美國全球統治的簡寫。這種相對溫和的霸權之所以持續，是因為它為其他國家帶來了可觀的經濟、政治和安全利益收益，並且在國家間互動中具有可預測性。

外部壓力

自由主義國際秩序從根本上反映了美國的實力、原則和偏好。作為全球霸主，七十多年來，美國一步步制定和擴大地緣政治遊戲規則，同時美國還擁有推翻這些規則的權力。它提供的安全傘減弱了國際競爭，促進合作。在一定程度上可以認為，對該秩序造成衝擊的根源是美國在軍事、經濟和政治力量上的衰落。

自冷戰結束以來的四分之一世紀，權力轉移削弱了美國在經濟和軍事上的優勢。從經濟上看，美國在全球GDP中所占份額從二戰後的50％下降到如今的24％。從總體資料上來看，過去25年來，經濟活力發生了由西向東的轉移。從軍事上看，美國的軍事能力雖然在目前依然遙遙領先，但有一些重要地區，部分國家的軍事實力足以與美國在該地區的軍事優勢抗衡。

隨著美國霸權的衰退，自由主義國際秩序難以準確反映全球經濟和軍事實力的分配，因此美國的競爭者對自由主義國際秩序的認同也有所減弱。俄羅斯和中國已經開始根據自己的利益調整部分要素，維護自己在有限區域內的主導地位，但還沒有全盤挑戰自由主義國際秩序。

從歷史上看，這種修正主義的挑戰是衝突的前奏，特別是權力轉移將越來越多地促使崛起國以武力推翻令其不滿的現有制度。然而，在如今相互聯繫的世界裡，可以互為毀滅的客觀條件（核武器和經濟損失）很可能會抑制美國與其競爭對手之間的戰爭。合作帶來的正向收益進一步抑制了衝突。然而，這些穩定的力量不足以維持整個秩序。相反，不滿現狀的非自由主義大國將繼續挑戰現有的國際組織，給自由主義國際秩序施加壓力，使其分裂或陷入混亂。

一個破碎的或混亂的世界將無法應對下個世紀的跨國挑戰，這些挑戰對傳統上合法的基於主權國家的解決方案帶來衝擊。解決氣候變化問題要求從全球到地方採取縱向一體化的措施，但國際氣候制度仍處於萌芽階段。面對機器人技術和人工智慧的快速發展，行業規範顯然比自上而下的國家法規（更不用說國際法規）更容易產生。恐怖主義仍然是重大威脅，而且由於資訊和技術的傳播日益加劇。

無論是國家還是非國家行為體都有責任保障網路空間的安全，但治理網路犯罪的規則寥寥無幾，更不用說對網路戰爭的明確定義。其中，許多新的威脅都是緩慢形成的，且不直接威脅國家領土主權安全，這使得侵略更難界定和預測。此外，這類活動大多發生在規則和規範相對較少的領域，使各國更難集體或有效地做出反應。如果要應對這些挑戰，就必須制定新的制度；即使是重要的自由主義國際秩序也很少能提供現成的解決辦法。

內部壓力

除了這些巨大的外部壓力外，美國領導的秩序還必須應對來自內部的壓力。自20世紀中葉以來，自由國際主義一直是美國外交政策的指導原則。從20世紀90年代初開始，歷屆美國總統的共識是擁護美國在全球領導地位，並利用這一地位在全球傳播民主和自由市場。儘管川普本人在很大程度上是更廣泛的政治、經濟和文化力量的化身，但他的崛起是對自由主義國際秩序中，美國的領導地位乃至美式國際主義的根本挑戰。

現在，長期的社會經濟發展趨勢威脅著國內外對自由主義政治的支持。隨著全球化程度不斷提高以及自動化和數位化的發展，美國低技能工廠向海外轉移，使得許多美國人的經濟前景暗淡。生產效率的飛躍式提高帶來的是更高的生產率和更少的勞動力需求。雖然多數美國公眾繼續支持全球貿易，但顯然不能忽視其中的反對聲音。

技術變革是這些趨勢中最強大和不可阻擋的，但是自由國際主義的標誌（尤其是開放經濟和邊界）是更為重要的政治目標。同時，移民及其後裔的增加使得到2055年，美國將不存在單一多數種族或民族，這一人口結構的變化伴隨著低迷的經濟形勢，大大加劇了美國人對經濟和文化狀況的焦慮感。恐怖主義的夢魘加劇了人們對國家邊界滲透威脅人身安全的擔憂。

在這種背景下，無論是民族、種族還是族裔，對特定身份認同的訴求變得更加突出，而美國人對民主政府能否應對這樣的挑戰持懷疑態度。特別是在千禧一代中，這種犬儒主義已經轉化為越來越傾向於強勢領導，而不是虛無的民主的選舉。這些自由主義運動和民粹主義運動的不斷興起的政治環境，給美國的民族主義和政治秩序帶來威脅。更重要的是，民粹主義的崛起不僅在美國，而且在整個西方國家都表現強勢，歐洲—美國最堅定的自由主義夥伴也面臨著類似的挑戰。

內部的破裂對西方領導的國際秩序、以及對自由民主集團本身的凝聚力產生深遠的影響。如果現有的國內結構無法解決內部的經濟、安全、政治擔憂，那麼尋求規範國家間互動的國際秩序就不可能持久。美國外交政策的未來及其所支援的機構的存在需要穩定的國內基礎。21世紀的美國國際主義要想繼續存在，就必須承認和解決當下民族主義盛行的根源。

迎接「美國優先」的挑戰

「美國優先」願景之所以受到關注，正是因為它呼應了美國外交政策中長期存在的傑克遜式民粹主義和單邊主義的傳統。它的「經濟民族主義」準則試圖通過退出國際貿易、擺脫多邊體制的束縛、遏制移民潮來重新確立國內對經濟的控制。有人認為，這樣做，美國可以重新獲得主權，同時培養更純粹的國家認同感，改善普通美國人的命運。

這種「美國優先」的理念注入了美國重建外交關係的計畫，其基礎是單邊主義和狹隘的美國國家利益。通過退出需要做出妥協的多邊協定，美國將尋求更好的雙邊關係——特別是更有利的貿易協定，以及旨在保護西方免受伊斯蘭恐怖主義威脅的合意夥伴關係。在拒絕制度化和多邊合作的過程中，川普喚起了美國單邊主義模式。雖然單邊主義可以表現為孤立主義，但在川普政府的表現並非如此：相反，「美國優先」意味著美國對於全球參與的選擇性和不可預測性，而不是全球大規模戰略收縮並由此導致領導地位的變化。

「美國優先」可以視為是對自由國際主義的全面譴責，是美國另一宏偉戰略構想的前奏。當然，川普的勝利並不等於美國公眾全盤接受他的外交政策原則。2016年大選在外交政策問題上沒有勝負，大多數民眾繼續支持美國的全球領導地位，包括聯盟及其在國際機構和協議中的成員資格。但是這一挑戰讓人民認識到威脅自由國際秩序的內部壓力是如何放大到美國的外交政策中的——這表明，對美國國際主義的挑戰不會隨著川普離任而消失。

回歸自由國際主義的正統學說並不是一個有效的方案：現存秩序面臨的一系列挑戰，在現有的知識框架內根本無法管理。即使公眾對國際主義的持續支持克服了「美國優先」面臨的挑戰，當代國際威脅的性質也表明美國需要推進新的秩序形式。

通往下一個時代的重要戰略

川普政府否認國際協議以及不按常理出牌的政治風格使得美國的國際領導力嚴重下降。但是，至少在未來的幾十年內，沒有任何一個國家在全球舞台上能夠比美國更強大。而在當前動態變化的情況下，國際事務專家們不能投入于批評自由國際秩序衰亡，而應該認識到新的國際秩序的建立通常伴隨著一段黑暗的時代。

當前的任務是艱巨的：21世紀的國際秩序願景是通過美國戰略實現外交政策目標與物質和政治資源適當地結合起來。國際關係專家必須注意將這一願景基於綜合全面的知識基礎智商：反映當前和將來的世界的原則，而不是過去的世界或理想的世界。因此，必要的第一步是對現存國際秩序所依據的假設進行徹底的審視，以確定這些假設是否能夠應對來自內部和外部的日益增長的壓力。這種批判性分析應集中在三個基本問題上。

首先，重建後的秩序必須應對專制型的競爭對手，重回強權政治產生的廣泛政治和經濟影響。經濟開放帶來了正向收益和高度的相互依存，但它也推動了美國主要潛在對手的增長。非自由主義競爭對手的挑戰提出了一系列問題：美國是否應該追求以與專制政權持續合作為基礎的國際秩序願景？如果一個國際秩序中的主要國家不是自由主義國家，那麼它在經濟和政治上是否可以開放？如果不是，這對秩序的組織原則意味著什麼？如果是，混合政體秩序將如何構建？當前自由國際秩序的哪些方面可能會被修改，美國應該在哪些方面抵制這些變化？

第二，必須使安全機構現代化以應對暴力衝突不斷變化的特點。新的戰爭領域的出現挑戰了傳統意義上的威懾概念，並減小了侵犯國家主權的障礙。這包括次常規戰爭和準軍事戰爭，這些戰爭依賴於傳統的手段，中俄兩國在其周邊地區使用的方式非常不同。還包括網路戰，這是一個新的衝突領域，還不受國際法或國際機構的約束。國家集體防衛以及個人防衛的規範應該如何執行？國家應如何確定和應對不符合傳統衝突的武力使用？全球秩序在多大程度上可以削弱新的安全競爭模式？美國將在哪些領域需要獨立的防禦手段？

第三，網路威脅、氣候變化、資訊和技術傳播、恐怖主義以及大流行病所帶來的日益嚴重的危險，需要建立一個全球秩序來促進在這些缺乏治理的領域中的合作。鑒於這些跨國挑戰，國家主權應在多大程度上保持獨立？從根本上說，在構建全球秩序的新願景時，國家是否可以並且應該仍然作為主要的組織單位；如果不是，應該由哪些行為體在哪些問題上來取代國家的作用？

結論

21世紀的國際秩序調整應以類似的方法為指導，即明確現存的戰略挑戰。首先，必須明確是哪些國際力量導致了自由主義國際秩序的瓦解，以及美國國內的制約因素。第二，外交政策戰略家在思考制度設計的指導性原則時，會發現有些現存結構仍然相關和有用，而有些結構則需要進行適度的調整（但基本上是合理的）。任何新的設計都必須考慮該秩序的基本價值，以及美國是否能夠且應該保留對嵌入西式政治和經濟自由主義的長期承諾。最後，戰略家必須界定該秩序的範圍，並捍衛其範圍之外的美國利益。

設想美國建立新的國際秩序形式的戰略是一項理性的工作，同樣也是一項重要的工作。隨著盛行的主流趨勢和不合時宜的總統任職繼續在國內和國際政治造成衝擊，破壞是可以肯定的。重建新的和所需的秩序形式的周密計畫需要提前準備。如果外交政策思考者不積極預測塑造國際體系的力量，並將這些力量轉化為美國全球角色的驅動力，那麼四到八年後，他們會發現世界的變化不符合他們的外交期望。相反，如果他們提前設想好一個適合世界的國際體系和美國戰略，那麼在混亂的局勢破裂時，他們將及時帶來新的秩序。

譯者評述

從傳統意義上而言，川普當選美國總統是對自由國際秩序的衝擊。本文作者也是基於這一基本看法討論，作者認為無論是2020年還是2024年（即無論川普能否連任），都將無法回到傳統意義上的「自由國際秩序」。面臨國際環境的改變，美國想要在世界秩序中繼續扮演一個領導者角色，就必須提前考慮現有秩序中的哪些要素在二十一世紀仍然重要，並確定哪些改變是適當的和必要的，制定美國的未來大戰略。作者的這篇文章有一定的前瞻性，大有未雨綢繆的意思，2018年（川普上任一年後）寫的這篇文章討論的卻是川普任期後的自由國際秩序形態，對當下剛剛結束大選的美國及世界具有借鑒意義。

當下已經確認拜登贏得總統選舉，我們可以認為留給拜登的是作者所說的好的情況，即有瑕疵但仍能存續的自由主義國際秩序。川普上任後的第二年就與中國大打貿易戰，對歐洲以及美洲市場也一度加高關稅，全球自由貿易體系被嚴重削弱；另外美國強迫歐洲盟國以及日本增加軍事開始一定程度上破壞了美國聯盟體系，但到目前為止這一體系還未完全失效。

拜登上台後自由秩序何去何從值得深思。首先，拜登表示若當選會重新加入巴黎氣候協定、世界衛生組織，強化與北大西洋公約組織的關係，這意味著傳統自由主義強調的多邊主義依然會是拜登執政遵循的原則。但我們可以認識到的是，美國國內階級的嚴重撕裂以及在國際社會層面已經放棄領導角色的現實對拜登來說都是挑戰，國內問題解決不好，任何對外政策始終治標不治本。因此，拜登是否能讓美國重回世界領導地位的基礎在於其在短期內能否找到有效方法先解決國內矛盾。

（本文轉引自國政學人）