中國拓展「疫苗外交」的機會與挑戰

林廷輝（台灣國際法學會副秘書長）

摘   要

世界各國受到新冠肺炎疫情影響，現階段疫苗已成為各國爭相競逐的戰略物資，中國推動「疫苗外交」的用意，當然是為了拓展中國在國際關係上的影響力，但中國卻藉此將歐美把持先進疫苗的舉措，污名化成「疫苗民族主義」，於是，中國高舉「對抗疫苗民族主義」大旗，激起南北關係的對抗。

其次，中國又與120多個國家商談「春苗行動」，藉由對海外中國人的照顧名義，為其施打本國或外國疫苗，但實際上卻藉此掌握海外中國人忠誠動態。此外，中國特別在台灣邦交國發動「疫苗外交」，但由於美國發覺中國計謀，除協助台灣不讓中國得逞外，也開始在本國疫情穩定後，開展美國版「疫苗外交」，藉以平衡中國「以疫謀霸」的野心。不過，由於各國接受中國疫苗的理由通常是因為無從選擇，未來在歐美國家逐步穩健釋出疫苗後，中國疫苗優勢終將喪失。

一、中國「疫苗外交」來勢洶洶

新冠肺炎（COVID-19）疫情延燒迄今已超過一年半，被視為各國和緩疫情的救命丹「疫苗」，也在2020年下半年開始在各國施打，其中由中國所研發而製成的疫苗包括康希諾（CanSino）、北京科興生物公司（Sinovac）及中國國藥集團所屬的中國生物技術股份有限公司（CNBG），除了在中國國內施打外，中國外事部門更將疫苗視為外交戰略籌碼。根據播銳智（Bridge）諮詢公司的統計，截至今年5月底為止，中國已出售到國際的疫苗數量為6.83億劑，另捐贈1,830萬劑疫苗，買家集中在亞太與拉美地區，受捐助國以非洲發展中國家為主，還包括菲律賓、巴基斯坦等亞洲國家，至於中國國內在六月初已施打7.04億劑，占全球施打人數的三分之一。

面對中國高舉「對抗疫苗民族主義」大旗，透過「疫苗外交」拓展其影響力，美國白宮也決定在6月底前，將釋出6,000萬劑疫苗，第一波2,500萬劑在6月3日由拜登（Joe Biden）總統宣布的「全球疫苗分享策略」中，除將台灣納入外，同時也將受到中國疫苗誘惑的台灣邦交國，諸如巴拉圭、宏都拉斯、瓜地馬拉、海地等國納入，美國國務卿布林肯（Antony Blinken）強調，美國捐贈疫苗「沒有任何附加政治條件」，暗諷中國的「疫苗外交」充滿政治考量。此外，拜登總統更在今年6月「七大工業國高峰會議」（G7 Summit）上宣布，未來將採購5億劑輝瑞疫苗，捐贈給全世界，讓美國成為全球的「疫苗軍火庫」，預計今年年底前送出2億劑，2022年上半年送出3億劑，分享給92個經濟較落後的國家與非洲聯盟，其數量等同抗衡中國先前釋出的疫苗數量。

二、高舉「對抗疫苗民族主義」大旗，擴大南北對立

國際關係中的南北關係，並沒有因為冷戰結束後而消失，新冠肺炎的爆發，貧窮國家在防疫及疫苗的取得上相對艱辛，已開發國家購買過量以及優先取得疫苗的結果，使得南北關係的鴻溝擴大，貧窮國家在面臨醫療匱乏下，而已開發國家又未能即時予以援助，通常的情況下，就給予了中國透過廉價、有效性不高的疫苗或醫療資源，攏絡這些貧窮國家的環境基礎，同樣的情況也發生在對外援助政策上。迄今，中國援助模式都附加政治條件，那就是遵守一中原則或政策，與台灣斷絕外交關係。

由於輝瑞、莫德納、AZ或嬌生等疫苗產量供應已開發國家不及，無暇兼顧發展中國家，即使發展中國家即使有能力訂購，大多數需要等待，或由於當地國經費不足，冷鏈技術也不夠，於是當中國提出願提供疫苗之際，諸多國家在國內缺乏疫苗而可能動盪到政局穩定下，只好先使用中國製造的疫苗安撫民心，至於疫苗的有效性，就不是最優先考慮的項目，這也讓中國提供的疫苗得以順利進入這些國家。

三、「春苗行動」進一步掌握海外華人動態

中國除了向不易取得歐美新冠肺炎疫苗的國家輸出其自產疫苗外，也在今年3月中國兩會期間，由外長王毅對外宣布啟動「春苗行動」，所謂「春苗行動」即由中國政府積極和其他國家協調，為中國海外僑胞接種國產或外國疫苗的計劃，同時推出國際旅行健康證明，將核酸檢測和疫苗接種等訊息相互驗證。目前，「春苗行動」已在120多個國家進行，並有50多萬海外中國人接種疫苗，目前也為在海外的台灣人施打，「春苗行動」如果是為了減輕當地國疫政壓力，原本無可厚非，但中國政府先透過與當地國達成協議，將當地人與海外中國人施打疫苗的作業區隔開來，這會讓已入籍當地國籍的中國人因「春苗行動」的安排必須與中國政府聯繫、接觸。

這種當地人由當地政府安排，中國人由中國政府安排施打疫苗的作法，會讓中國政府得以輕鬆掌握在海外中國人的人數與狀態，藉由「春苗行動」讓隱身在海外的異議分子、或者逃亡海外的貪官污吏、以及受到壓迫的疆獨、藏獨、港獨人士行蹤因此曝光，「春苗行動」從對海外中國人的人道救援演變成忠誠考核，恐怕包括在海外的台灣僑胞，與親中的中國僑胞彼此間隔閡更深，亦不利台灣海外僑務的推動。

四、台灣邦交國成「疫苗外交」戰場

今年2月初傳出台灣將在南美洲蓋亞那（Guyana）設立「台灣辦公室」，但隨即在中國運用兩萬劑疫苗為籌碼，成功迫使蓋亞那外交部終止原本設立辦公室的協議，由於設立辦公室並未觸及建交，中國過度反應引起外界注意，疫苗似已成為中國最重要的外交工具；就在美國計畫捐贈全球疫苗之前，巴拉圭總統阿布鐸（Marito Abdo）曾受中國疫苗利誘，在台灣與美國的居中協調下，巴拉圭已和印度簽署採購200萬劑疫苗合約，強調巴拉圭不會接受中國使用疫苗進行外交勒索。

此外，中國也透過薩爾瓦多向台灣邦交國宏都拉斯兜售中國科興疫苗；瓜地馬拉總統賈麥岱（Alejandro Giammattei）則明白表態，沒有興趣從中國採購疫苗。這些台灣邦交國深受缺乏疫苗所苦，中國見縫插針，表面上是兩岸的外交之爭，但實際上已演變成中美疫苗之戰。

五、中國「以疫謀霸」成效仍有限

即便中國試圖透過「對抗疫苗民族主義」，掀起原本國際社會南北貧富問題的衝突，透過「疫苗外交」拉攏台灣邦交國，藉由「春苗行動」掌握海外中國人行蹤，但最後在面對歐美疫苗開始啟動援助計畫，中國疫苗所展現的優勢將逐步遞減，主要原因仍是中國醫藥與生技產業仍無法與歐美國家相匹敵，國際社會對中國疫苗仍存在諸多疑慮。

再加上中國在拓展「疫苗外交」之際，也把受贈國當作疫苗第三期臨床實驗的大試驗場，例如中國科興疫苗與巴西、土耳其、埃及等分別簽署相關議定書，由當地研究機構與北京科興生物公司共同合作，中國才能取得大規模試驗數據，再加上中國藥廠採用傳統上的「滅活疫苗」（Inactivated vaccine），與美國藥廠採取的「信使核糖核酸」（mRNA）疫苗製作技術不同，再加上中國山寨問題嚴重，包括藥品、疫苗也是山寨對象，於是，中國拓展「疫苗外交」最大的阻礙，仍然是自身生物科技發展技術。

（本文為民進黨中國暨兩岸情勢雙週報）