葛來儀、白潔曦、柯慶生：台海三方互動都需考慮「剛柔並濟」
文/ 笛揚 (中美故事匯)
編者按：本文2023年11月30日發表於美國《外交雜誌》(Foreign Affairs)網站，作者為美國德意志馬歇爾基金會亞太專案主任葛來儀（Bonnie S. Glaser）、康奈爾大學政府系教授白潔曦（Jessica Chen Weiss）和哥倫比亞大學國際與公共事務學院教授柯慶生（Thomas J. Christensen）。原文英文標題為「Taiwan and the True Sources of Deterrence : Why America Must Reassure, Not Just Threaten, China」。請點擊此處查看英文原文。笛揚編譯。
中國軍事實力的增長以及對台灣日益強硬的態度，使得美國在台海繼續進行威懾面臨前所未有的挑戰。美國有責任支持台灣發展防禦性的「豪豬戰略」（porcupine strategy）。華盛頓可以幫助台灣儲備並培訓台灣武裝力量使用海防和防空武器，建立強大的民防力量，並為關鍵物資（如食品和燃料）作戰略儲備，以威懾並在必要時擊敗對台灣島的進攻或封鎖。美國軍隊也應更好地準備應對中國不斷擴大的導彈庫存，這些導彈為中國在該地區建立一個更強大、更靈活和地理位置更分散的軍事存在提供了支撐，對美國地區基地乃至航空母艦構成了威脅。
但是威懾不僅僅是軍械庫中的武器、陸地上的軍靴、天空中的戰機、海面上的艦艇、或指揮台上的戰略。發出可信的軍事威脅只是成功達成威懾戰略的一部分。同樣重要的是向潛在對手提供保證，以免於同他們發生不必要的衝突。如果一個處在戰爭威脅中的國家意識到不訴諸戰爭將會帶來難以承受的後果時，它將必然選擇開戰。正如諾貝爾獎獲得者、經濟學家湯瑪斯·謝林（Thomas Schelling）多年前所寫的，「再邁一步，我就開槍」只能在伴隨著「如果你停下來，我就不會開槍」的隱含保證下，才能成為一種威懾威脅。
事實上，軍事方面的威脅越強大和可信，向潛在對手提供可信保證就越重要、也越困難。台灣海峽的三方當事人並未向彼此提供足夠的保證。例如，為了增強威懾，華盛頓必須明確表示，它反對任何單方面改變現狀——不僅是反對北京武統，也包括反對台北追求獨立的政治行動。而且，美國在與台灣合作加強其安全合作時，必須避免給北京留下美國準備借此恢復與台灣的正式外交關係或軍事防禦聯盟的印象。結合美國和台灣對在特定條件下將使用武力回應大陸行動的明確表態，這樣的保證將有助於防止台海爆發戰爭。
部分美國現任和前任官員宣導美國應正式承認台灣為主權國家或恢復明確美台軍事聯盟的承諾實屬下策；如果這一想法被採納，將同軍事準備不足一樣，削弱美國所作保證的可信度並減弱威懾力。如果中國領導人相信美國會利用中方的克制推動台灣正式獨立或在任何情況下阻止統一（即使是通過和平的、非強迫式的談判方式實現的統一），美國的軍事威脅將立刻失去效力。北京可能會判斷，不發動戰爭意味著它將永遠失去統一的可能性，或將導致美國與台灣的軍事同盟關係死灰復燃。如果中國得出這樣的結論，那麼即便美國在台海地區增加軍力可能也仍無法避免戰爭。
台海三方互動現狀：剛硬有餘，柔婉不足
儘管通過蠻力威懾的邏輯直觀上很有吸引力，但理論和歷史都表明，如果不伴隨著不會以某種方式傷害對方的明確保證，那麼懲罰性的威脅就無法起到威懾作用。政治學家裡德·保利（Reid Pauly）指出，「結合有條件的保證和有條件的威脅的目的」是「提供一個選擇；一個不會讓目標相信他們‘做了也是死，不做也是死（damned if they do, and damned if they don’t）’的選擇。」
為了有效的威懾，威脅和保證都必須是可信的。正如學者馬修·塞布林（Matthew Cebul）、艾倫·達福（Allan Dafoe）和努諾·蒙特羅（Nuno Monteiro）所指出的，「實力增強了威脅的可信度，但卻削弱了保證的可信度。」這種動態正是政治學家長期描述的安全困境。為了同時發出可信的威脅和保證，領導人必須培養「對手不違規自己就會克制的聲譽」，而不僅僅是無條件懲罰對手的聲譽。正因為美國應該加強和多樣化其在該地區的軍事存在，並幫助加強台灣的防禦，它也必須提供更清晰、更持久傳達的保證。
北京、台北和華盛頓都專注於展示決心，並建立令人信服的戰時能力，以表明他們的備戰和使用武力的意願。北京希望防止台灣進一步鞏固其與大陸的分離，而台北和華盛頓則希望阻止北京攻擊台灣以強迫統一。然而，這三方都忽略了向彼此發出信號，表明這些軍事準備不是為了改變現狀，也不是為了排除最終和平解決兩岸分歧的可能性。可以肯定的是，各方領導人在某種程度上都在繼續向彼此提供保證。拜登政府的高級官員重申美國不支持台灣獨立；中國領導人重申「和平統一」仍然是他們的首選選項（儘管他們傾向於認為不使用武力的強迫也是和平方式）；台北的領導人避免推動正式獨立。不幸的是，三方都擴大了他們認為是回應感知威脅的合法措施範圍，從而助長了潛在危險的行動和反應螺旋。北京、台北和華盛頓沒有重申曾經使最終和平解決至少成為可能的關鍵聲明。這些保證並不旨在近期解決兩岸糾紛，也沒有提出詳細規定任何最終解決方案的細節；它們的目的是表明兩岸分歧仍然可能有和平解決的方式。
例如，北京關於未來統一後的台灣的治理的提議隨著時間的推移變得越來越不寬厚。北京在1993年白皮書中提出的「一國兩制」提議包括允許島嶼「擁有自己的行政和立法權力、獨立的司法權和裁決權」以及「自己的政黨和掌管政治、軍事、經濟和財政事務的權力」，並承諾北京不會派遣軍隊或行政人員進駐台灣。前者的保證在中國2000年的白皮書中消失，後者在2022年的白皮書中被移除。「一國兩制」概念在台灣從未受歡迎，自從北京加強對香港的控制後，這一概念在台灣更是聲名狼藉，香港是北京推廣這一方法的首個試點地區。結合中國軍事行動在台灣附近日益劇烈和頻繁的情況，對未來台灣的治理不提供更具吸引力的選項只會使北京看起來更具威脅性，也更不值得信任。
至於台灣，掌權的民進黨長期以來一直支持獨立，但自1999年以來，它已經停止呼籲創建一個台灣共和國，而是堅持台灣（台灣當局稱為「中華民國」）已經是一個獨立的主權國家。現任台灣地區領導人、民進黨主席蔡英文避免尋求正式獨立，並試圖緩解北京的最壞擔憂，堅持她2016年的承諾，按照中華民國憲法行事，該憲法將中國定義為包括海峽兩岸。與此同時，她拒絕接受「九二共識」，這是北京和中國國民黨代表之間的一項所謂的諒解，即中國大陸和台灣同屬一個國家，儘管他們對該國是中華民國還是中華人民共和國存在分歧。
民進黨成員和許多學者質疑這樣的共識是否曾經存在。然而，北京指責蔡英文未能接受「九二共識」，從而改變了現狀，而她在國民黨的對手繼續支持這一共識。儘管她抵制了自己黨內激進分子的壓力，追求可能被北京解釋為走向獨立的措施——例如停止使用中華民國國歌或堅持在國際體育賽事中使用「台灣」而不是「中華台北」的名稱——蔡英文還是允許在高中將台灣歷史與中國歷史分成兩門課。
而且，台灣未來克制的可持續性仍然存在疑問。目前民進黨的二號人物、2024年1月13日台灣地區領導人選舉的領跑者賴清德，在過去比蔡英文更強烈地主張獨立，他在2017年將自己描述為「台灣獨立的政治工作者」。最近，在2023年7月，賴在一次競選活動中告訴支持者，他期望領導民進黨讓台灣現任地區領導人「進入白宮」，這暗示他的目標是提升台灣與美國的關係，這在北京引起了警覺，並要求華盛頓予以澄清。
至於美國，拜登政府一再重申它「不支持台灣獨立」，反對任何一方單方面改變現狀。這些聲明與美國傳統的「戰略模糊」政策一致，即美國避免具體說明在何種條件下會介入台海衝突，從而不會向台獨的宣導者打開綠燈，或通過看似恢復對台灣的盟國承諾激怒北京。但這些聲明的可信性不斷受到質疑——自1979年解除與台北的同盟關係（作為與北京外交關係正常化的先決條件）以來，美國並無正式義務保衛台灣，可近期拜登卻屢次提及美國會在台灣受到攻擊時保護台灣的承諾。令人關注的是，拜登政府的官員也沒有表態說美國接受通過談判和非強制手段實現的台海和平解決方案。拜登政府表態的缺失增加了北京的懷疑，認為華盛頓永遠不會接受任何形式（即便是通過和平方式實現的）的兩岸統一。美國助理國防部長伊萊·拉特納（Ely Ratner）關於台灣位於西太平洋第一島鏈「關鍵節點」的聲明其實暗示該島嶼對於保衛美國盟友戰略上的不可或缺，因此美國不會接受任何形式的統一。
中國官員無疑認為華盛頓加強與台灣關係和在該地區採取更強硬的軍事姿態是展示決心的嚴肅行動。但美國的行動，加上美國官員的言辭，在北京同樣引發了擔憂，中國國務委員兼外交部長王毅在2022年8月的新聞發佈會上指責美國尋求「以台制華」，並試圖恢復類似於1979年之前與台北的聯盟。北京的一些分析人士擔心，美國最近試圖與北京重新開啟高層外交管道，只是掩蓋繼續削弱中國和阻止和平統一的努力。美國國會成員、前高級官員和一些主要學者關於恢復與台灣的正式關係、重建美國與台灣的聯盟，在台島上駐紮美軍的言論無疑加劇了這些擔憂。
給台海兩岸的建議：各自慎重考慮「武統」和 「台獨」
為了鞏固台灣海峽的和平與穩定，各方必須認識到可信的保證對於有效的威懾至關重要。可信的保證不是獎勵或誘餌，它是一種保證，表明威脅完全取決於對方的行為。這樣的保證與信任建立措施不同，後者是以漸進和互惠的方式做出的妥協。相比之下，保證不必得到回應，因為它不是讓步或建立信任的努力。只要不削弱應對感知威脅的可信性或能力，保證可以並且應該單方面做出，以加強威懾。憑藉可信的保證本身，就能加強威懾。如果得到回應，隨著時間的推移，它可以在各方之間建立信任並減少緊張。
北京長期以來威脅，如果台北追求永久分離或正式獨立，它將採取「非和平」手段。但中國軍事力量的增強和在台灣附近的密集軍事演習加劇了人們的擔憂，即北京正在從威懾台灣追求獨立的政策轉變為通過脅迫或軍事力量強迫統一。隨著這些疑慮和懷疑的增多，各方將失去避免挑釁行動的動機。當北京未能向台北保證其軍事準備不是即將來臨的攻擊的前兆時，台灣人就會喪失支持其政治領導人溫和立場的動機。中國缺乏可信保證也加強了那些希望放棄戰略模糊的美國政治家和評論員的影響力，甚至在無意間將美國的對台政策推向從非官方升級到官方關係、恢復類似於1979年之前對台島的防禦承諾的狀態。
為了增強北京對和平進程的承諾的可信度，中國應該減少在台海周邊的軍事行動。在對美國眾議院議長南茜·裴洛西（Nancy Pelosi）2022年8月訪台表示不滿後，中國的空中和海上演習應該恢復到過去以海峽中線為界的狀態，這是二十年來兩岸心照不宣的做法。北京還在2005年的一部法律（譯者注：即2005年3月14日第十屆全國人民代表大會第三次會議通過的《反分裂國家法》）中規定了在認為和平統一不再可能時對台灣使用武力的權力。這種威脅的模糊條件和暗示的不耐煩未能說服台灣人民只要他們不試圖與中國永久分離，島嶼就不會受到攻擊。沒有這樣的保證，台北就沒有理由避免單方面改變現狀。中國應該修改這種措辭，保證只要台灣不追求正式獨立，北京就不會使用武力。如果北京的領導人真的更傾向於和平統一，正如他們繼續聲稱的那樣，他們應該為這種結果敞開大門。
與此同時，台灣必須在加強防禦的必要措施中伴隨向北京提供可信保證，只要解放軍不攻擊台灣，台北就不會追求獨立或永久分離。台灣應避免潛在的挑釁行動，如舉行公投改變其官方名稱「中華民國」，或修改領土主張以排除中國大陸——這些變化將表明正式宣佈獨立。無論誰當選為台灣下一任領導人，台北都需要令北京確信，它無意從根本上改變現狀。但如果民進黨候選人賴清德獲勝，這種保證的需要將會增加。中國官員對他沒有任何信任，因為他過去曾支持台灣正式獨立。賴清德在2023年10月於台北舉行的一次有100名外國貴賓和客人出席的晚宴上承諾說他將維持蔡英文的兩岸政策，強調既不向中國大陸屈服也不挑釁北京，這是一個良好的開端。如果當選，賴清德可以在就職演說中重申蔡英文2016年就職演說中作出的承諾，按照「中華民國憲法」和1992兩岸條例（譯者注：即台灣地區於1992年9月18日開始施行的《台灣地區與大陸地區人民關係條例》）處理兩岸事務，這是台北管理與北京關係的法律。
隨著台灣加強其軍事威懾——包括提高抵抗封鎖和擊敗解放軍的能力——它還必須實施額外措施來加強其保證的可信度。賴清德在8月份就名稱問題明確立場時邁出了正確的一步：「蔡英文總統用‘中華民國（台灣）’來描述我們的國家。我將來也會繼續這樣做。」這和其他聲明向中國做出了口頭上的保證。但由於民進黨1991年的憲章仍然呼籲創立「台灣共和國」和新憲法，北京對他作為台灣地區領導人堅持這一立場的意願仍存疑慮。如果他贏得選舉，賴清德應該考慮重新審視民進黨立法者在2014年提出的暫停1991年黨章中的關於台獨條款的建議，這是一個不具約束力且可逆的步驟，可以使任何對現狀的口頭承諾具有更多分量和可信度。正如前美國在台協會主席卜睿哲（Richard Bush）所宣導的那樣，這樣的步驟也可以是減少緊張和建立信任的逐步互惠過程的一部分。
正如美國不應排除最終兩岸和平統一的可能性（只要這樣的舉動得到台灣人民的同意），台北也不應採取將這一結果永久封閉的行動。為了防止戰爭，台灣必須讓北京的領導人相信，和平統一仍然是可能的。
給美國的建議：對台政策少些可能影響互信的波動
作為台海爭端的協力廠商，美國也必須仔細考慮其威脅與保證的結合。其首要目標是阻止中國軍隊攻擊台灣，但如果北京不相信美國的保證，威懾就不會奏效。例如，對於美國來說，中國仍然懷有希望，認為在將來某個時候在不訴諸暴力的情況下解決與台灣的分歧；中國的這一可能的行為是符合美國利益的。中國必須說服台灣公眾接受某種形式的和平整合的優點——這是一項艱難的任務，但鑒於中國的經濟影響力和北京可能會出現更具吸引力的政府，這並非完全不可能。在這個關鍵問題上，華盛頓應嘗試影響中國國家領導人的想法。另一方面，美國應避免發表不當聲明或採取過激行動，從而導致北京得出結論認為統一只能通過武力實現。
與其「一個中國」政策一致，即不支持台灣獨立或尋求恢復與台北的正式同盟關係，美國政府不應在其官方通信中使用台灣主權的象徵，如青天白日滿地紅旗、或像特朗普政府在2019年國防部報告中所做的那樣稱台灣為「國家」或「盟友」。如果美國官員無意中這樣做，比如美國國務卿安東尼·布林肯在2021年兩次稱台灣為國家，他們應立即發佈更正聲明。值得稱讚的處理此類失誤的例子是白宮承認在推特上發佈有關美國向台灣提供COVID-19疫苗的資訊時包含了青天白日滿地紅旗的圖片是一個「誠實的錯誤」。由於北京擔心台灣可能只是美國更廣泛遏制戰略中的一顆棋子，美國官員不應暗示台灣是美國國家安全不可或缺的戰略資產。
拜登政府堅稱其未對「一個中國」政策做出任何改變。但拜登的言論已多次打破戰略模糊並導致台海兩方對美國政策的誤解。在2021年8月接受ABC新聞採訪時，拜登錯誤地表示美國有條約承諾保衛台灣，並將美國對台灣的「神聖承諾」與其對日本和韓國所作的承諾相提並論。拜登在2021年11月告訴記者台灣「是獨立的」並「自己做決定」，這與長期以來美國不承認台灣為獨立主權國家的政策相矛盾，是迄今為止對美國對台政策的最嚴重的錯誤陳述。
這些聲明對於破壞威懾的作用遠遠大於增強威懾。北京長期以來一直預計，如果中國試圖強迫統一，華盛頓將介入。《台灣關係法》是國會在1979年通過的一部法律，用於在華盛頓與北京關係正常化後定義華盛頓與台北的非正式關係。該法案指出，「任何以非和平手段決定台灣未來的努力，包括抵制或禁運」，將被視為「對西太平洋地區的和平與安全構成威脅，對美國而言極為重要。」美國不需要對台灣的承諾做任何進一步澄清或加強，任何美國官員也不應暗示或建議恢復台美正式聯盟。這樣對台灣的無條件承諾可能會被兩岸視為為台灣更強硬的獨立派尋求與中國正式分離開綠燈。
美國政府應該提供一份全面而高層次的聲明，闡述其「一個中國」政策，並用美國人民能理解的語言解釋台灣對美國的重要性，而不僅僅是機械地重複美國「一個中國」的政策，包括《台灣關係法》、1972年、1979年和1982年的三個中美聯合公報以及雷根政府1982年對台北作出的「六項保證」。更完整的聲明，如由國家安全顧問或國務卿發表的演講，應重申拜登據稱向中國領導人明確表達的立場，包括美國不支持台灣獨立，反對任何一方單方面改變現狀，不追求「兩個中國」或「一中一台」的政策，也不尋求將台灣作為遏制中國的策略的一部分或鼓勵台北走向獨立。這樣的聲明應包括先前政府提供的保證，即美國將接受雙方和平達成、且得到台灣人民同意的任何結果，。
直到最近，拜登政府的官員都沒有公開呼籲恢復兩岸對話以減少誤解和處理問題，這在特朗普政府之前是美國政策的核心內容。美國在台協會主席蘿拉·羅森伯格（Laura Rosenberger）2023年10月在台北舉行的媒體圓桌會議上表示，美國支援兩岸對話，並呼籲北京開始與台灣對話，這是值得歡迎的。儘管北京對兩岸對話破裂負有一定責任，但美國未能鼓勵恢復對話被北京解讀為華盛頓不希望兩岸解決爭端的新證據。如果北京認為華盛頓並不真正希望解決兩岸緊張局勢，美國將更難以威懾中國大陸對台灣的攻擊。
美國官員還應努力確保台灣不破壞現狀。蔡英文領導下的台灣值得稱讚地開始加強其防禦，但她的政府也審慎地避免推動親獨倡議。這與她的民進黨前任陳水扁有所不同，後者在2008年舉行了公投，探求以「台灣」而非「中華民國」的名義加入聯合國，這被北京和華盛頓正確解讀為推動台獨的策略。由於聯合國是一個隻接納主權國家的國際機構，以「台灣」而非「中華民國」名義申請加入將宣稱台島的全面獨立。如果台灣未來的政府或主要政治人物似乎在推動類似可能改變現狀的言行，美國官員應在私下、公開或兩者兼而有之的情況下表達關切。美國永遠不應與北京協調其台灣政策，但如果對台灣關於單方面主張獨立的行動的譴責只是私下進行，華盛頓應通過外交管道告知北京這一警告，以保持美國保證的可信度。
美國可以更透明地說明其與台北「非正式關係」的邊界，包括美國總統、副總統、國務卿和國防部長不會訪問台灣的自我限制。長期以來，台灣的正副地區領導人被允許在前往其他國家的途中通過美國進行「過境訪問」，但他們不訪問華盛頓。根據美國國務院的說法，此類過境是私人的、非正式的，是為了「旅行者的安全、舒適、便利和尊嚴」而安排的。因此，這些過境不應成為大型、公開、政治性質的活動的場合。遵循這一先例並保持一致性，將使美國的立場更為可信，即美國不像對待主權獨立國家那樣對待台灣。
美國官員，包括國會成員，應避免發表與《台灣關係法》不一致的聲明。呼籲美國承認台灣為獨立主權國家或提供無條件的防禦承諾的決議，實際上是暗示華盛頓試圖恢復其在1979年廢除的與台北的聯盟，它只能削弱美國的威懾。國會立法應專注於幫助台灣自衛，並以與《台灣關係法》一致的方式增強美國在東亞的軍事能力，同時避免象徵性行動，這些行動對增強台灣或美軍的實力毫無作用，還可能削弱美國對中國的保證的可信度。
正如行政部門不派遣美國政府前四位高官到台灣一樣，作為政策，國會也不應允許參議院議長（也就是美國的副總統）、參議院臨時議長或眾議院議長出訪台灣。這些官員有足夠的非正式管道與台灣交流資訊並支援台灣，而無需為北京加大軍事壓力並指責華盛頓和台北是台海緊張局勢的始作俑者提供藉口。如此表達美國對台灣支持的行為只能適得其反，因為它們只會使島嶼的安全狀況更加不穩定。
總結：真正的威懾離不開「剛柔並濟」
一些政策制定者和分析人士錯誤地將在威懾之餘做出有關局勢穩定的明確保證與綏靖政策或屈膝投降混為一談。這種觀點是錯誤的。在可信的威脅之外，可信的保證是威懾戰略不可或缺的一部分。鑒於當下解放軍的快速現代化和中國日益增強的自信，美國需要加強其在東亞的軍事姿態，並協助台灣提高其防禦能力，幫助島嶼抵禦潛在的封鎖。美國將需要區域盟友的合作，以對其軍事姿態進行必要調整。但未向北京提供有關此類調整目的的保證，將降低盟友合作的可能性——並使中國更難為美國的威懾所動。
許多人可能會認為，保證意味著軟弱，並致使大陸攻台。恰恰相反，這些保證將有助於加強包括增強美軍在東亞存在和加固台灣防禦在內的威懾戰略。正因為需要採取強硬措施，華盛頓和台北就必須同時採取富有成效的外交措施，向北京保證，如果放棄使用武力，它將不會受到懲罰。
