鄭戈：當侵略戰爭成為「執法行動」，美國是如何偷換概念的？
委內瑞拉民眾走上街頭譴責美國對委內瑞拉的軍事行動。
鄭戈 (上海交通大學凱原法學院教授、博士生導師)
文/觀察者網 鄭戈
2025年1月3日，美國總統川普稱，美方已成功「抓獲」委內瑞拉總統馬杜羅及其夫人，並將他們帶離委內瑞拉。隨後，美國司法部長邦迪在社交媒體上宣佈，委內瑞拉現任總統馬杜羅及其夫人已在紐約南區聯邦地區法院被起訴。
這條消息的詭異之處不在於起訴本身——美國司法系統對外國政治人物的缺席起訴早已不是新聞——而在於邦迪刻意省略了馬杜羅的總統頭銜，並將其定性為「毒品恐怖主義陰謀罪、可卡因走私陰謀罪、持有機槍及破壞性裝置罪」的犯罪嫌疑人。
這個看似技術性的稱謂選擇，實際上揭示了美國法律體系運作中一個更深層的結構性問題：在美國的法律話語中，一個主權國家的合法元首何時能夠被剝奪其政治身份，轉而作為普通罪犯接受美國國內法院的管轄？這個問題的答案，恰恰隱藏在美國自「9·11」事件以來發展出的那套將對外軍事干預轉化為國內執法行動的法律技術之中。
要理解馬杜羅案的法律本質，必須首先理解美國如何通過法律解釋技術重構了「戰爭」與「執法」的邊界。
傳統國際法建立在威斯特伐利亞體系的主權平等原則之上，國家間的武力衝突受《聯合國憲章》第二條第四款的嚴格約束，只有在安理會授權或遭受武力攻擊時方可使用武力。
然而，自2001年《授權對恐怖分子使用武力決議》通過以來，美國行政分支通過一系列法律備忘錄和司法部法律顧問辦公室的意見，系統性地將某些跨境軍事行動重新定義為「執法追捕」而非傳統意義上的戰爭。
這種轉換的核心在於對「叛亂」概念的創造性擴展：傳統國際法中的叛亂指一國境內武裝力量對本國政府的挑戰，而美國法律修辭將其延伸為「跨國非國家行為體對國際秩序的挑戰」，從而使美國得以將自身定位為「受邀協助平叛」的執法力量，而非發動侵略戰爭的交戰方。
圖為2017年以來我在《憲法學》和《法律與發展》課程中使用的一頁PPT。我的美國籍博士生賁流最早提醒我注意美國的平叛法（Counterinsurgency Law）。這不是一種部門法，而是美國「涉外法治」的一種理論化描述。美國國內法中有許多針對其他主權國家及其地區的法律。按照這些法律，其他主權國家的合法政府有時被標記為「叛亂者」，另一些時候其他國家的叛軍又可能被指定為「叛亂者」，由此可見「叛亂者」所破壞的秩序不是特定主權國家的國內秩序，而是美國所主導的全球秩序。
這套法律邏輯的狡猾之處，在於它創造了一種「混合法律狀態」：既援引武裝衝突法的某些規則來證明使用致命武力的正當性，又在管轄權、羈押程式和目標審查等方面適用更靈活的執法標準。
2012年，美國國防部《平叛手冊》的修訂版首次模糊了「平叛」與「海外維穩行動」的界限，將美軍支持外國政府鎮壓「叛亂」的行動重新定義為「執法協助」。在這個框架下，美國不需要對委內瑞拉宣戰，也不需要將馬杜羅政府視為交戰對手，而只需通過總統每日簡報中的「威脅評估」程式，將特定個人臨時指定為「國際犯罪網路成員」。
一旦完成這種法律定性，整個行動便從國際法框架滑入了美國國內刑事法的管轄範圍。馬杜羅不再是一個主權國家的元首，而是一個「在逃重犯」，一個可以被全球追捕、引渡並在美國法庭接受審判的犯罪嫌疑人。
這種法律轉化的歷史淵源可以追溯到1806年的《追捕海盜法》。該法案授權美國總統可以授權海軍軍官在公海上「逮捕、扣押並移交」海盜，而現代法律解釋將「海盜」概念替換為「國際恐怖分子」或「跨國犯罪組織頭目」，將「公海」替換為「無政府治理空間」。
在2011年的「奧拉基案」中，美國政府成功援引這套邏輯，在葉門對一名美國公民實施了無人機打擊，理由是該行動屬於應葉門政府邀請的「執法協助」，因此適用「逃避司法管轄」規則。哥倫比亞特區聯邦巡迴法院雖然以原告缺乏訴訟資格為由駁回起訴，但在附帶意見中默許了政府的法律框架——即只要行動被包裝為對非國家行為體的反恐追捕，就無需觸發《戰爭權力決議》的報告義務。這一判決實質上將海外軍事行動轉化為國內法框架下的「執法」，為後續一系列跨境抓捕行動提供了法律先例。
在馬杜羅案中，美國司法部援引的四項罪名——毒品恐怖主義陰謀、可卡因走私陰謀、持有機槍及破壞性裝置、針對美國的持有機槍及破壞性裝置陰謀——全部屬於美國《法典》第18編和第21編規定的國內刑事犯罪。這意味著美國法院主張的管轄權基礎不是任何國際條約或聯合國授權，而是純粹來自美國國內立法對「域外管轄權」的單方面擴張。
根據美國法律實務發展出的「效果原則」和「保護性原則」，只要犯罪行為對美國領土或公民產生實質性影響，或者威脅到美國的安全利益，美國法院就可以行使管轄權，無論行為人的國籍或行為地。這種管轄權主張在1990年的「美國訴韋龍案」中獲得最高法院的部分支援，該判決明確指出憲法第四修正案不適用於對境外外國人的搜查。更進一步，司法部法律顧問辦公室在2010年一份未公開的備忘錄中，系統闡述了「積極自衛」的國內法轉化邏輯：將自衛權從單次事件回應轉化為對「持續威脅實體的系統性消除」，並將其類比為員警對「持續犯罪組織」的長期打擊行動。
這套法律架構的運作依賴於一個關鍵的概念轉換：將主權國家政府重新定義為「叛亂組織」。在傳統國際法話語中，判斷一個政權是否具有合法性的標準是「有效控制原則」——只要該政權能夠有效控制領土、維持基本秩序並履行國際義務，就應被承認為該國的合法政府。然而，美國的平叛法邏輯引入了一個全新的標準：「是否符合國際秩序的正當規範」。這個標準的模糊性在於，所謂「國際秩序的正當規範」並無客觀的國際法定義，而完全取決於美國政治精英對全球秩序的想像。
在這個想像中，世界被劃分為「負責任的利益相關者」和「無賴國家」，前者遵守由美國主導制定的國際規則，後者則是對這套秩序的「叛亂」。一旦某個政權被貼上「無賴國家」標籤，它就不再被視為主權平等體系中的合法成員，而是被降格為需要被「平定」的叛亂力量。
這種法律話語的危險性在於它徹底顛倒了國際法的基本邏輯。在威斯特伐利亞體系中，主權是一種法律地位，不因政權的性質或政策而改變。一個國家可以在道德上受到譴責，在外交上被孤立，在經濟上被制裁，但它的主權地位本身是不可剝奪的。然而，美國的平叛法邏輯將主權轉化為一種可被授予或撤銷的特權，其標準完全由美國單方面決定。
委內瑞拉在國際法意義上無疑是一個主權國家，馬杜羅通過憲法程式當選並多次連任總統，該政權得到聯合國會員資格的認可，與世界上絕大多數國家保持外交關係。但在美國的法律敘事中，這些事實都變得無關緊要。馬杜羅政府被定性為「犯罪集團」，其對委內瑞拉的統治被描述為「非法佔領」，因此針對馬杜羅的抓捕不是對主權國家元首的侵犯，而是對「跨國犯罪組織頭目」的正當追捕。
這種定性的法律後果極其深遠。一旦馬杜羅被成功逮捕並移交美國司法管轄，他將不享有任何國家元首豁免權或戰俘待遇，而是作為普通刑事被告接受審判。美國法院會援引「元首豁免不適用於國際犯罪」的原則，但問題在於，馬杜羅被指控的罪名並非國際法意義上的戰爭罪、反人類罪或種族滅絕罪，而是純粹的美國國內刑法罪名。這意味著美國法院實際上在主張：只要美國國內法將某種行為定義為犯罪，並認定該行為威脅到美國利益，美國就可以對全球任何地方的任何人——包括主權國家元首——行使刑事管轄權。這種主張的荒謬性在於，它使得國際法中關於主權豁免、不干涉內政、外交關係等一系列基本原則完全失去意義。如果每個國家都可以像美國這樣單方面定義犯罪並全球追捕，國際社會將徹底退回到叢林狀態。
更深層的問題在於，這套法律邏輯與美國在全球推行的「反叛亂戰略」存在結構性的同構關係。反叛亂理論的核心不是摧毀敵人，而是「贏得民心」，即通過建立合法性來孤立並瓦解叛亂的社會基礎。在美國的戰略話語中，全球秩序本身被理解為一場持續的反叛亂戰爭，美國及其盟友代表「合法政府」，而那些拒絕接受美國主導秩序的國家則是「叛亂分子」。針對這些國家的軍事干預、經濟制裁、政權更迭和司法追訴，都被納入「全頻譜反叛亂行動」的範疇，其目標不是簡單地消滅敵人，而是通過建立法律程式的表像來爭取國際社會的支援，從而孤立目標政權。
馬杜羅案的起訴就是這種策略的典型體現：美國不需要直接出兵推翻馬杜羅政權，而只需通過司法程式將其定性為罪犯，從而在法律層面否定其統治的合法性，為後續的政權更迭行動提供「法治」的外衣。
這種將國際政治衝突轉化為國內刑事案件的操作，在美國法律實務中有著悠久的傳統。從1989年美軍入侵巴拿馬逮捕諾列加，到2003年入侵伊拉克後對薩達姆的審判，再到對利比亞卡紮菲、敘利亞阿薩德等人的通緝，美國一再展示了其將「政權更迭」包裝為「執法行動」的能力。這種包裝的關鍵在於將目標人物從政治領袖降格為刑事罪犯，從而使軍事干預獲得某種「法律正當性」。
在諾列加案中，美國入侵巴拿馬的理由之一就是「逮捕一名被美國法院起訴的毒品走私犯」，儘管諾列加當時是巴拿馬的實際統治者。美國法院在審理此案時，明確拒絕承認諾列加享有元首豁免權，理由是他的政權「不被美國承認為合法政府」。這個判決開創了一個危險的先例：一個國家可以通過單方面拒絕承認另一國政府的合法性，來規避國際法關於主權豁免的規定。
馬杜羅案的特殊性在於，委內瑞拉政府並未像當年的諾列加或薩達姆那樣，處於被軍事擊敗或政權崩潰的狀態。馬杜羅仍然牢固控制著委內瑞拉的國家機器，委內瑞拉軍隊、員警和司法系統仍然效忠於他。在這種情況下抓捕馬杜羅，無論是通過秘密行動還是引渡程式，都必然構成對委內瑞拉主權的嚴重侵犯。
但在美國的法律敘事中，這種侵犯被重新表述為「跨境執法合作」。美國司法部很可能會主張，馬杜羅的被捕是在「委內瑞拉人民的真正代表」——即美國承認的反對派政府——的配合下完成的，因此不構成對委內瑞拉主權的侵犯。這種論證的荒謬性在於，它將主權從一個客觀的法律事實轉化為一個主觀的政治判斷：只有那些被美國承認的政府才擁有主權，而美國不承認的政府即便實際控制國家機器，也不被視為主權者。
這套邏輯在法律技術層面的支撐，來自美國對「國家繼承」和「政府承認」理論的選擇性運用。在國際法中，一個新政權是否應被承認為合法政府，傳統上有兩種標準：「有效控制原則」和「合法性原則」。前者強調實際控制能力，後者強調統治的正當性來源。美國在不同情況下靈活選擇這兩個標準：當某個美國支持的政權實際控制力薄弱時，美國援引「合法性原則」來維持對其的承認；當某個美國反對的政權雖然有效控制領土但不符合美國價值觀時，美國援引「合法性原則」來拒絕承認。
在委內瑞拉問題上，美國自2019年起承認反對派領導人瓜伊多為「臨時總統」，儘管瓜伊多從未實際控制過委內瑞拉的任何領土或政府機構。這種承認純粹基於美國對「民主合法性」的單方面解釋，而完全無視國際法關於政府承認的基本規則。
更值得注意的是，美國在這個過程中對「過渡期司法」理論的挪用。過渡期司法原本是指在政權更迭或衝突結束後，通過審判、真相委員會、賠償等機制來處理歷史遺留問題，其前提是舊政權已經倒台或衝突已經結束。但美國的平叛法邏輯將過渡期司法提前到衝突進行時：在馬杜羅政權尚未倒台的情況下，就開始通過司法程式對其進行清算，目的是通過法律手段加速政權更迭。這種「湍流式過渡」的核心在於，過渡期司法不再是衝突結束後的被動反應，而是衝突本身的一部分，是用來瓦解敵對政權合法性、分化其支持者、為軍事干預或政權更迭製造法律依據的積極工具。在這個意義上，對馬杜羅的起訴不是為了實現正義，而是為了實現政權更迭；不是法律對政治的約束，而是法律對政治的服務。
這種將法律工具化的做法，在美國的反叛亂手冊中有明確的理論支撐。2012年版《反叛亂手冊》強調，法律在反叛亂中不是外在約束，而是「連接民眾與政治秩序的紐帶」，是「政府獲得合法性並使民眾承擔義務的機制」。手冊明確指出，反叛亂的勝利不取決於消滅多少敵人，而取決於能否通過法律、治理和公共服務來爭取民眾支援。在全球層面，這意味著美國需要通過國際法律程式——哪怕是單方面啟動的程式——來塑造其行動的合法性，從而在「合法性競爭」中擊敗對手。
起訴馬杜羅的象徵意義遠大于實際意義：即便馬杜羅永遠不會被引渡到美國受審，這個起訴本身就已經在法律話語層面將他定性為罪犯，從而削弱了委內瑞拉政府在國際社會的合法性，為那些支持美國政策的國家提供了一個「法律依據」來拒絕與馬杜羅政府打交道。
這種法律戰略的另一個關鍵要素是對「合法性」概念的雙重操縱。在美國的理論話語中，合法性被區分為「法律合法性」和「社會學合法性」：前者來自程式正當性，後者來自民眾認同。在國內反叛亂行動中，這兩種合法性需要同時維護，因為單純依靠程式正當性而失去民眾支持會導致戰略失敗。但在國際層面，美國巧妙地利用了這兩種合法性之間的張力。當美國的行動符合國際法程式時，它強調法律合法性；當美國的行動違反國際法但可能獲得部分國家或民眾支援時，它強調社會學合法性。
在馬杜羅案中，起訴行為在國際法意義上顯然缺乏法律合法性——沒有聯合國授權，沒有普遍管轄權的國際法依據，純粹是美國國內法的單方面擴張——但美國試圖通過將馬杜羅政府描繪為「獨裁、腐敗、販毒」的形象來獲取社會學合法性，從而在國際輿論中為其行動辯護。
這種合法性操縱的危險性在於它創造了一個「例外狀態的常態化」。在施密特的政治神學中，主權者的定義就是「決定例外狀態的人」。美國通過其平叛法邏輯，將自己定位為全球秩序的主權者：它可以決定哪些國家處於「正常」狀態因而適用常規國際法規則，哪些國家處於「例外」狀態因而可以被當作叛亂組織對待。這種決定權不需要通過任何國際程式，不需要聯合國安理會的授權，不需要國際法院的判決，而純粹取決於美國行政分支的單方面評估。一旦某個國家被美國定性為「無賴國家」或「犯罪政權」，針對該國的一切行動——無論是軍事打擊、經濟封鎖還是司法追訴——都被自動豁免於國際法的約束，因為這些行動被重新定義為「執法」而非「戰爭」，「平叛」而非「侵略」。
這種法律邏輯的最極端體現是美國對「敵方戰鬥員」概念的創造性運用。在傳統戰爭法中，被俘的戰鬥人員要麼是戰俘因而受《日內瓦公約》保護，要麼是罪犯因而受刑事訴訟程式保護。但美國在反恐戰爭中創造了「敵方戰鬥員」這個第三類別，既不享有戰俘待遇也不享有刑事被告權利，可以被無限期拘留而無需審判。這個概念的法理基礎正是將反恐戰爭定性為一種混合狀態：既是戰爭因而可以使用致命武力並長期拘押，又是執法因而不受戰爭法關於戰俘待遇的約束。馬杜羅案遵循了同樣的邏輯：馬杜羅既不是交戰國元首因而不享有戰時豁免，也不是普通外國公民因而不受主權豁免保護，而是一個「犯罪組織頭目」，可以像本·拉登或巴格達迪一樣被全球追捕。
從更宏觀的歷史視角看，美國的這套法律體系代表了一種新型的帝國統治模式。傳統帝國通過直接的領土佔領和殖民統治來維持其霸權，而美國帝國則通過法律話語的霸權來實現全球治理。它不需要在每個國家都派駐總督，而只需通過控制國際法律話語的解釋權，來決定哪些國家的主權應被尊重，哪些國家的主權可以被忽略；哪些政府的合法性應被承認，哪些政府應被定性為犯罪集團。這種帝國模式的精妙之處在於它保留了主權平等的形式，卻在實質上建立了一個等級化的全球秩序：那些接受美國規則的國家享有完整的主權，那些挑戰美國規則的國家則被降格為「叛亂者」，其領導人可以被當作罪犯全球通緝。
這種秩序的維持依賴於一個關鍵的法律虛構：存在一個超越各國主權的「國際社會」，而美國是這個「國際社會」意志的代言人。在美國的法律修辭中，針對馬杜羅的起訴不是美國的單方面行動，而是「國際社會」對「跨國犯罪」的共同打擊。這種修辭策略試圖將美國的特殊利益包裝為普遍利益，將美國的單邊行動包裝為多邊合作。但問題在於，所謂「國際社會」並不存在一個統一的意志，而只是一個由實力懸殊的國家組成的無政府體系。美國之所以能夠代表「國際社會」說話，不是因為它獲得了其他國家的授權，而純粹因為它擁有壓倒性的軍事和經濟實力。這種以實力為基礎的法律霸權，與威斯特伐利亞體系的主權平等原則根本對立。
更深刻的矛盾在於，美國一方面在全球推廣「法治」和「民主」，另一方面卻在國際層面踐行最赤裸的「強權即公理」。美國要求其他國家尊重司法獨立、遵守程式正義、接受國際法約束，但自己卻可以單方面決定哪些國際法規則適用於自己，可以拒絕加入國際刑事法院，可以通過《美國軍人保護法》授權總統「以一切必要手段」營救任何被國際法庭羈押的美國人。
這種雙重標準在馬杜羅案中表現得尤為明顯：美國要求委內瑞拉服從美國法院的管轄，但絕不會接受任何國際法庭對美國總統或高級官員的管轄。這種不對稱性揭示了美國法律帝國主義的本質：法律不是用來約束強者的，而是強者用來約束弱者的工具。
從委內瑞拉的角度看，馬杜羅案代表了主權原則的徹底崩塌。如果一個國家的元首可以因為美國國內法院的起訴而被全球通緝，那麼主權還有什麼意義？如果美國可以單方面決定哪個政府是合法的，哪個政府應該被推翻，那麼《聯合國憲章》關於不干涉內政的規定還有什麼約束力？如果美國的司法管轄權可以無限制地擴展到全世界任何地方，那麼其他國家還如何維護自己的法律秩序？這些問題不僅關係到委內瑞拉，而關係到所有不願完全服從美國意志的國家。今天美國可以以「販毒」為名起訴馬杜羅，明天就可以以「侵犯人權」為名起訴其他國家的領導人，後天就可以以「威脅美國安全」為名對任何它不喜歡的政權發動「執法行動」。
這種法律戰爭的危險性不僅在於它侵犯了個別國家的主權，更在於它從根本上瓦解了國際法秩序的基礎。國際法的存續依賴於各國對基本規則的共同承認和遵守，而這些基本規則中最核心的就是主權平等、不干涉內政和禁止武力威脅。當世界上最強大的國家公然無視這些規則，並通過法律技術將其違反行為合理化時，其他國家還有什麼理由繼續遵守這些規則？美國的做法實際上在鼓勵所有有能力的國家效仿：中國是否可以援引「反分裂國家法」對台灣地區領導人發出全球逮捕令？俄羅斯是否可以援引「保護本國公民」原則對烏克蘭總統發起司法追訴？如果每個大國都像美國一樣將本國法律的管轄權擴展到全球，國際社會將陷入一場全面的法律戰爭，最終的結果只能是叢林法則的回歸。
馬杜羅案因此不僅是一個具體的法律事件，更是一個象徵性的轉捩點：它標誌著美國已經徹底放棄了通過多邊機制維護國際秩序的努力，轉而依靠單邊的法律霸權來推行其全球戰略。這種轉向的根源在於美國相對實力的衰落和國際體系的多極化趨勢。當美國發現自己越來越難以通過聯合國安理會或其他多邊機制獲得行動授權時，它選擇繞過這些機制，直接通過本國法律體系來實現其戰略目標。
這種策略在短期內或許有效，但長期而言將加速國際法秩序的解體和全球治理的碎片化。當越來越多的國家意識到國際法無法保護它們免受強權侵害時，它們只能尋求自保，通過發展軍事實力、建立排他性聯盟或進行先發制人的打擊來維護自身安全，這正是一戰前歐洲各國的選擇，也是導致災難性衝突的直接原因。
