川普白宮紙牌屋下，美國印太戰略是怎樣落實？

文/RFI

川普政府在2018年2月推出《美國印太戰略框架》的由來及其具體內容，至於川普政府在印太政策的執行和其內部發生的幾次相關的重要人事鬥爭，也希望拋磚引玉顯示出其在真正執行這一戰略，而不是僅在紙上談兵時所遇到的一些麻煩和問題。

作為領導具體撰寫《美國印太戰略框架》的主要負責人之一，時任美國國家安全委員會亞洲事務主管博明（Matt Pottinger）在事後向《華盛頓郵報》專欄記者喬什•羅金（Josh Rogin）介紹稱，當時的白宮在制定了新的對華和印太政策文件後，他曾嘗試通過向美國政府各機構傳達相關文件，以挑戰在這些機構建制中常年來就美中關係和對中政策所積累的刻板印象和假設。當時白宮向政府職能機構下發的機密文件中，首先是重新審視就上述問題固有的假設，如在需要時這些就對華政策和美中關係的假設則遭到了替換。

例如，「美國的目標是否仍將是促使中國採納一個與其相似的政治體系」，博明的分析則是否定的。他認為，「越來越多的跡象表明，這不是中國前進的方向，因此美國必須認知這一事實並就此作出決策」。

他說，「很多的想法都變得陳舊，在官僚體系的很多環節中都變得根深蒂固下去，這樣的現象不僅在國務院存在」。博明補充說，「我們試圖把人們從這種自戀、獨斷專行的觀點中拉回來。作為美國人，我們認為每個人都想和我們一樣，我們有能力讓他們變成我們自己 。」

「邊在造飛機，也一邊在開飛機」

在川普執政期間美國主流媒體的聲音是，白宮所制定的文件大多無人在意，或者說川普本人也不去讀它們，重要的決定都是以政治考量進行的，而下面忙忙碌碌的戰略家或分析師們大多是在「白忙活」。但羅金並不這樣認為，他指出像博明等人這些以在白宮層面出台得到川普總統簽署的文件，並向美國政府中下層機構傳達的方式，在事實上幫助了那些過去幾屆政府中的異議人士和少數派。

就對中政策而言，美國政府的官僚體系中不是沒有強硬派或所謂「現實主義者」存在，但他們可能因為接連幾屆兩黨政府都在擁抱北京加入現有國際體系，以希望促進中國經濟社會自由化發展的背景下而在內部爭論中屢屢失敗。他指出，通過白宮向下傳達文件的作法反而是幫助了這些過去的少數派在執行和制定新的政策方向時得到新的理論依據和政治支持。他們所做的是在美國政府中，將來自白宮的上層政治構想和中下層具體政策執行和制定人員再連接的嘗試。

不過，博明本人與其他人一樣雖然看到在川普的領導下美中關係將向新方向發展，但沒人當時知道這個方向究竟會走向何方。他事後坦言說，「我們當時是一邊在造飛機，也一邊在開飛機」。

《美國印太戰略框架》等文件中提出應強化美國與其盟友和夥伴的關係，並指應在印太地區框架中將中國「看作木星而不是太陽對待」，但作為最為重要的川普總統本人卻始終未能投入到一個更具侵略性、更為聰明、加強對外援助和同盟建設的外交政策投入當中。他則試圖在歐洲和亞洲等地區將對手和盟友給予同一對待，這也成為了川普政府外交政策中一大令人詬病的病症。

同樣的，由於川普等政府高層缺乏對美國聯盟和夥伴關係建設的重視，這屆白宮雖然在執政初期就出台了相應的政策文件，但在實踐中卻因為各種各樣的原因在人事任命上都遲遲未能落實。特別是在印太地區，川普上任後的第一年裡很多重要盟友和夥伴的外交及職業官員任命都未能成行。

除了白宮內部一些人對官僚體系的不屑和辦事不利外，似乎沒有其他的可信原因來解釋這一問題。這一客觀事實也對川普政府印太戰略的落實和實施造成了實際性和先天性的缺陷。

大使何時來，印太在等待

例如，白宮內超級鷹派代表班農和彼得·納瓦羅希望安排在，美國駐印度大使職位的外交關係協會（CFR​）印度裔學者阿什利·特里斯（Ashley Tellis）的提名，因為被川普的私人辦公室發現他曾批評過總統本人而被否決。在駐日大使的問題上，曾在大選後的川普過渡團隊擔任人員提名事務主管的威廉·哈格蒂（Bill Hagerty）實質上將自己任命到了這一職務上。企業家出身的他此前曾在東京工作了3年。

哈格蒂隨後在2017年8月和2019年7月間擔任美國駐日本大使。另在東南亞方面，曾在川普白宮最早擔任副國家安全顧問的K.T.麥克法蘭（K.T. McFarland）下台後，被許諾她會出任駐新加坡大使而作為補償。但是出於美國會參議院對這一任命的無動於衷，川普對她的兩次提名都因為過期而不得不不了了之。

麥克法蘭最後也只好在2018年2月識趣的自動退出了參議院的任命聽證。在川普整個4年任期內直到今天美國駐新加坡大使仍是代辦管事。同樣的，在坎培拉方面，納瓦羅等超級鷹派希望將美日混血的美國海軍上將，曾擔任過美軍太平洋司令部司令的哈里·哈里斯（Harry Harris）出任駐澳大利亞大使。

哈里斯在2015年剛被歐巴馬政府任命為太平洋司令部司令後就曾公開批評中方當時在南海的人工島礁建設活動，並稱這是在該爭議海域「用沙築長城」。儘管這一任命在當時得到了美國會兩黨支持，但由於華盛頓的官僚主義，哈里斯是在川普上台一年後的2018年2月才被白宮正式宣布提名為駐澳大利亞大使人選。

這時川普白宮的人員調換已經走馬燈般地換了數輪，首任國務卿蒂勒森（Rex Tillerson）即將走入，繼任的蓬佩奧（Mike Pompeo）則將目光聚焦在針對朝鮮核問題的外交工作上，因此蓬佩奧將對哈里斯的任命轉至當時同樣開缺的駐韓國大使的位置之上。

哈里斯則於同年7月正式上任駐首爾的美國最高外交官。但美方的這一舉動卻引來地區內另一重要盟友澳大利亞的不滿。事實上，等到川普任命的里根白宮前顧問小阿瑟·B·卡爾弗豪斯（Arthur B Culvahouse Jr）在2019年3月13日正式赴任駐堪培拉大使之際，在此期間美國駐澳大使的位置已經空缺了長達2年167天。

在哈里斯正式赴任首爾前，由歐巴馬任命並在任職內一度遭受襲擊的前任美國駐韓國大使李柏特(Mark Lippert)也已離職1年零5個多月。根據書中介紹，川普政府原有意派遣韓裔美國人；曾是小布什政府期間朝鮮事務高級顧問的車維德（Victor Cha）赴韓國出任大使。川普白宮一度告知青瓦台其將接任這一職務並得到了韓方的同意，但最終在經過了長達數月的內部審查後最終對車維德的任命卻不了了之。

當時有媒體報導是因為，車本人反對川普白宮在研究對朝政策時曾考慮之一的向朝鮮最高領導人金正恩示威的定點打擊方案，儘管該方案在放上桌後從未得到認真考慮。也有白宮的內部人士稱，有人在審查過程中提出對車維德岳父在韓國經商利益衝突的擔心。

但這一說法則未得到確鑿的證據證實。還有人認為是由於車維德曾在小布什白宮任職而從原則上對他的出使考慮遭到了川普白宮地否認等。時至今日，諸多當事人包括車本人在內也不敢肯定地說，他為何未能上任駐韓大使一職，可謂是川普白宮在對外交事物的人事任免上的一個不大不小的懸案。

圍繞霧谷要職任命的政見和派系較量

如果說川普白宮在任命駐印太關鍵盟友和夥伴國家的大使問題上遲遲未決，回到對有着霧谷之稱的美國國務院內部的高官任命上也是爭鬥不斷。例如，在任命誰將擔任美國國務院東亞和太平洋事務助理國務卿的問題上，將職業生涯貢獻於德州埃克森美孚集團的蒂勒森在任上則一直希望讓會說漢語的職業外交官，並曾擔任駐華使館一秘的董雲裳（Susan Thornton）出任這一要職。但在班農等超級鷹派及川普白宮內的國安系官員眼中，董雲裳是過去數十年來由建制派把持的美國外交政策，特別是經試驗後證明失敗的對華政策方向的「忠實信徒和典型人物」。

不過，事實證明，董雲裳在川普政府的任職要長於班農能夠在白宮停留的時間。在白宮任職近7個月後，班農由於與川普女婿庫什納的意見不合，及其本人與主流媒體糟糕的關係，最終迫使川普在自己的女婿和白宮首席戰略師間作出選擇。班農則在離開白宮前向左翼的「美國瞭望」雜誌(The American Prospect)的記者批評了川普希望就半島核問題與金正恩展開談判的想法，還誓言將確保董雲裳無法成為正式的美國務院亞太事務助卿。

2017年8月班農離開白宮後，蒂勒森再次出面為董雲裳說情，川普白宮於當年12月正式將她提名出任這一要職。儘管班農曾放下狠話，但真正在其走後成功阻止了董雲裳轉正的任何幻想的卻是，依照《美國憲法》擁有對聯邦行政官員提名權加以確認的，來自佛羅里達州的共和黨籍聯邦參議員魯比奧（Marco Rubio）。

事實上，早在2016年12月13日川普過渡團隊宣布將任命蒂勒森為待任國務卿人選後，魯比奧就曾在第一時間公開表達過對這一未有任何政府或外交經驗的石油大亨任命的保留意見。在由蒂勒森支持的董雲裳提名問題上，魯比奧辦公室被指通過運作拖延了參議院對她任命的程序。當2018年3月蒂勒森因為與川普在諸多重大外交問題上存在分歧走人後，魯比奧更是公開表示反對就董雲裳的亞太助卿任命。而剛剛從中情局接手國務院的蓬佩奧則未跟進對她的提名支持。最終，董雲裳在2018年7月辭職並正式退休，離開了美國的外交隊伍。

一位「儒將」的成功與離開

如果說成功阻撓董雲裳的提名是川普執政早期行政和民選官員中強硬派的一次小勝外，事實證明班農的早早離去，納瓦羅在白宮受到華爾街系官員和行政系官員的排擠和冷遇，也證明川普在這一時期的對華政策並非向強硬方向前進。

作為白宮內自譽為「房間里的成年人」，那些軍人或國安系官員出身的要員之一，H·R·麥克馬斯特(H.R. McMaster)在擔任了美國國安顧問一職14個月後也於2018年4月離開了白宮。如果按照中國古代的評價標準來說，作為軍人麥克馬斯特可以當之無愧地擁有「儒將」的美譽。麥克馬斯特出身軍人家庭，他的父親曾作為美國陸軍預備役步兵主動參加過韓戰。越戰期間，美軍急劇擴軍，老麥克馬斯特獲得特別委任狀，從上士被提拔為上尉並轉服現役。

麥克馬斯特子承父業1984年畢業於西點軍校，隨後一直服役於美國陸軍。西點期間，他最初希望當一名步兵軍官，大四那年，陸軍航空兵重新成為美陸軍的一個新兵種，這使他對航空兵發生興趣。畢業後，麥克馬斯特選擇去佐治亞州本寧堡的陸軍航空學校學習，準備將來加入航空兵。就讀期間被查出眼睛散光，他只好轉入裝甲兵學校，就這樣選擇了裝甲兵。

1991年，在海灣戰爭大名鼎鼎的「東73戰役」坦克遭遇戰中，時任陸軍上尉的麥克馬斯特率領本連9輛坦克在23分鐘內，摧毀了當時薩達姆最精銳的部隊——共和國衛隊中的塔瓦卡納師的28輛坦克、16輛步兵戰車、30輛軍車，而本方無一損失。他由此獲得「銀星」勳章，此戰也是美軍後來在教學和訓練中頻頻提及的經典戰例。

波灣戰爭後，麥克馬斯特曾回到西點軍校擔任了2年的軍事歷史教授。而到了小布什執政的伊拉克戰爭期間，駐伊美軍頻繁遭到地方叛亂武裝的襲擊，傷亡不斷。麥克馬斯特率先在伊拉克北部城鎮塔爾阿法爾加強與伊拉克軍民合作，有效地出台和實施了反叛亂戰術。後來，他的做法被時任駐伊美軍最高指揮官彼得雷烏斯(David Petraeus)賞識，並在伊拉克全國推廣。

麥克馬斯特同樣是一位頗有建樹的歷史學者。他在從軍期間從北卡大學教堂山分校獲得了研究美國歷史的碩士和博士學位。1997年，麥克馬斯特以自己的博士論文部分章節為基礎，寫成一本反思越戰時代高級將領和白宮決策層關係的書，起名《瀆職》。

他回顧、探討了越戰期間美軍最高領導層的失誤，特別是參謀長聯席會議主席厄爾·惠勒（Earle Wheeler）、陸軍參謀長哈羅德·約翰遜（Harold Keith Johnson）和駐越美軍司令威斯特摩蘭（William Westmoreland）3名四星上將，明知道總統林登·約翰遜和國防部長麥克納馬拉（Robert McNamara）的很多對越戰略有問題，存在重大缺陷，但為了保住官位，只是私下發牢騷，不敢指出總統和文職官員們的錯誤。

這本書出版後在美軍軍內外都引起極大反響，也給麥克馬斯特再次帶來極高聲望，他證明自己不但是一位坦克戰英雄，還是深邃的軍人理論家。但這本書對軍界前輩直言不諱的批評，也讓他在軍中得罪不少人。

麥克馬斯特文武雙全得到尊敬，求知慾強和謙遜為人也使得他在川普政府期間的要員中成為了一股清流。美國現時期將領出身的官員雖然由於他們常年為國效忠及不少人戰功彪炳而得到政界的尊重，除極少數個案外往往都更容易獲得參議院和輿論的認可。但這些人大部分也存在一個是否能與時俱進的問題，因為他們大多數人都是在中東的沙子堆上鍛鍊出來的，對新興的印太地區和東亞問題並不熟悉。

在這一點上，麥克馬斯特與同期擔任美國國防部長的馬蒂斯（James Mattis）並無差距。但正是麥克馬斯特的為人謙遜和其研究越戰得出的深刻教訓使得他成為了美國歷史學家肖爾（Zachary Shore）所說的「戰略同理心」(Strategic Empathy)概念的推崇者。也正是在麥克馬斯特的領導和支持下，他帶領博明等專業人士幫助制定並推出了川普政府的跨時代性文件，例如2017年《美國國家安全戰略報告》和《美國印太戰略框架》等等。

不過，麥克馬斯特最終也未能倖免於川普白宮內部的權力鬥爭。隨着他到任後開除了美國國安委員會的幾名官員後，自2017年8月開始在支持川普的媒體中便出現了針對麥克馬斯特的輿論和謠言攻擊。有的聲音批評麥克馬斯特不夠支持以色列，不夠支持總統本人，還有的則更是說他「嗜酒」。麥克馬斯特的敵人更是傳言他與白宮另一名高級僱員發生了「不當關係」。

但這些都未得到證據的證明，而傳言也無可倖免的傳到了川普的耳中。川普本人更是在一次白宮橢圓形辦公室的會議中公開地提到了對麥克馬斯特的傳言。針對麥克馬斯特的流言攻擊被一些報導懷疑得到了班農的推動和參與。不過，他最終離開白宮的導火索還要追溯於2017年11月網絡媒體Buzzfeed的報導。

麥克馬斯特在當年夏天的一次與甲骨文公司CEO薩夫拉·凱芝（Safra Catz）進行晚宴時被指曾對川普出言不遜，說他是個「笨蛋和白癡」，還連帶批評了庫什納。但這一報導中令人值得懷疑的是，凱芝與麥克馬斯特二人此前並不相識或關係不深，正是在庫什納的安排下讓他們兩人通過晚餐的機會增進認識。因此，麥克馬斯特按理不應在已知對方與總統的女婿是朋友的情況下還出言不遜。

據稱，此次晚宴也是針對麥克馬斯特「出軌」的傳言來源之一，對方當時也參加了此次晚宴。作為當事人之一，凱芝否認了相關報導的全部內容。除了流言攻擊外，麥克馬斯特在對美國盟友的關係和政策上與川普希望的方向也存在分歧。最終這種分歧難以癒合，他也在2018年4月離開了白宮。

由此可見，在川普白宮時期儘管超級鷹派和國安系官員在對華政策上存在相似觀點和共同立場，但他們之間在面對華爾街系、行政系官員和以庫什納為代表的川普親友陣營的同時，自己之間的人事爭鬥也是一直存在的。