奈瑞·伍茲| 沒有美國的秩序：國際體系如何在「華盛頓的敵意」中生存
奈瑞·伍茲 (牛津大學布拉瓦尼克政府學院創始院長)
文/ 奈瑞·伍茲【大灣區評論】
美國的撤退
在極短的時間內，川普政府的第二任期便顛覆二戰結束以來支撐國際秩序的諸多基本原則。川普迅速重新定義了美國在北約中的角色，不僅質疑美國對歐洲和日本的防務承諾，甚至對與「五眼聯盟」夥伴（FVEY，澳大利亞、加拿大、紐西蘭和英國）的情報共用也提出了疑問。
在聯合國，美國站在俄羅斯以及其他昔日對手（如白俄羅斯和北韓）一邊，反而與幾乎所有傳統民主盟友背道而馳。面對局勢突變，歐洲官員們手忙腳亂地應對，開始思考是否需要發展自己的核威懾力量，以及華盛頓是否還會繼續在歐洲駐軍。
然而，與這些安全考量同樣重要的是，美國政府拒絕了其曾深度參與塑造的那些條約、國際組織和經濟制度。在第二個任期的第一天，川普就簽署了行政命令退出聯合國《巴黎氣候協定》和世界衛生組織，並暫停為期90天的所有美國對外援助。緊接著在2月初，他又下令對美國參與的所有國際組織，以及「美國作為締約方所簽署的所有公約和條約」進行為期180天的全面審查。
而更激進的舉措可能接踵而至：美國傳統基金會（Heritage Foundation）為第二屆川普政府制定的《2025計畫》已預見了許多此類川普政策走向，而該計畫呼籲美國退出國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（WB）——這兩者長期以來一直是全球發展與經濟穩定的基石，且美國也始終在其中發揮著主導作用。
所有的這些變化似乎都在傳遞一個信號：戰後秩序正在走向崩潰。通過放棄對國際秩序的主導權，川普政府似乎在宣告美國主導地位和「仁慈霸權」的終結。正如歷史學家羅伯特·卡根等人所指出的，一旦美國這個超級大國退出舞臺，世界將重回叢林法則的混亂狀態。
當然，也不排除川普政府可能會以赤裸裸的強制力量（raw power）破壞全球穩定，使美國、中國、俄羅斯等國劃分出自己的勢力範圍。在這樣的世界中，戰爭或許將更加頻繁爆發，而曾與美國關係親密的盟友——無論是在歐洲或亞洲——都可能淪為被脅迫的物件。然而，這種秩序的崩潰並非必然發生。儘管舊秩序或許正在消亡，但是否會演變為混亂與衝突，仍取決於那些至今為止一直在維護支撐這一體系的眾多國家。
即使在美國缺席的情況下，國家間仍可通過多種方式保持有效的合作，甚至可以對華盛頓的單邊行動形成一定的制衡。但要實現這一點，戰後秩序的核心成員——包括歐洲國家、日本以及亞洲和其他地區的夥伴——必須提前聯合起來，加強彼此間的合作。他們不能只是作壁上觀，否則部分國家可能會脫離原有陣營。
川普政府正迅速推進對美國國家利益定義的重設，並繞過長期建立的多邊安排以實現其目標。其他國家必須以同樣的速度行動，保護並強化這些制度性結構，因為他們現在比以往任何時候都更加不可或缺。
「供需關係」
在國際關係的經典理論中，維持國際秩序通常需要一個強大的霸權國家，依靠其壓倒性的軍事和經濟力量來維護規範國家間互動所依循的規則和機構。這一理論被稱為「霸權穩定」理論（Hegemonic Stability Theory），常被用來解釋20世紀20年代至30年代歐洲秩序崩潰的原因：當時沒有國家既願意又能夠承擔合作成本——英國有意卻無力，而美國有力卻無意。
相比之下，二戰後出於對全球「共產主義威脅」的應對，美國同時具備了維護秩序的意願和能力，因此成功主導並維持了國際秩序。從這個視角來看，若美國退出其幫助創建的國際條約與組織，國際秩序也將隨之瓦解。
然而，正如政治學家羅伯特·柯亨（Robert Keohane）在20世紀80年代指出的，霸權穩定理論僅關注「供給側」——也就是一個強國是否願意提供國際合作所需的條件。但「需求側」同樣重要。許多國家，包括絕大多數缺乏主導力量的國家，出於維護本國利益的考慮，仍然支持各種形式的多邊合作。
這種需求的存在是因為在充滿競爭、不確定性和衝突的世界中，大多數國家認識到，依靠一次次的臨時「雙邊交易」難以長久奏效。此類「交易」往往會偏袒強國，從而導致強制性行為，例如川普對加拿大、墨西哥等弱國施加的脅迫性行為。因此，即使在沒有霸權國家的情況下，各國仍可能尋求集體性制度，來整合力量、抵禦不穩定，並捕捉在有限的合作基礎上產生的互利共贏成果。這一洞見為沒有美國參與的秩序提供了新可能性。
事實上，非霸權式的多邊合作在歐洲有著悠久歷史。1814年至1815年的維也納會議，就是一次旨在重建基礎性國際秩序的多邊努力。其結果便是「歐洲協調」（Concert of Europe）的形成，這一機制後來包括奧地利、法國、普魯士、俄羅斯與英國等主要國家。
儘管當時英國擁有強大的海軍和經濟實力，但並未在歐洲大陸擁有霸權地位。相反，正是通過外交合作與力量平衡的結合，這一秩序維繫了數十年，直到克裡米亞戰爭以及德意志統一的進程打破了原有格局。更早的例子還包括13世紀由北歐城市建立的「漢薩同盟」（Hanseatic League），該聯盟旨在保護和促進其貿易利益，成效顯著，並延續了數百年之久。
自二戰以來，儘管美國在整體國際秩序中扮演著霸權角色，但也存在多個由「需求驅動」形成的多邊合作典範，而這些合作並不包括美國的參與。以歐盟為例。儘管美國一直對其可能導致的保護主義傾向心存顧慮，歐洲國家仍成功將各自經濟整合為一個強大的一體化經濟體。
因此，歐洲如今擁有一系列穩固而持久的制度安排，包括如歐洲中央銀行與歐洲投資銀行這樣的集體金融機構，這些機構如今在國際事務中具有重大影響力。隨著歐洲國家加大公共投資，以應對美國外交和貿易政策劇烈變動背景下全球性危機的疊加衝擊，歐元有望成為美元之外的另一種有吸引力的全球儲備貨幣。
另一個非霸權主導的國家間合作典範是石油輸出國組織（OPEC），該組織包括非洲和中東的主要石油生產國以及委內瑞拉。自1960年成立以來，OPEC雖然經歷了成員國退出、內部價格戰以及頻繁違反配額限制等問題，但仍成功賦予了一群缺乏強大軍隊和多元化經濟的資源型國家在全球事務中取得影響並獲取全球資本市場話語權的能力。自2022年俄烏衝突以來，該組織成功協調了其成員國與另外10個組成「OPEC+」的國家之間的產量配額，以穩定並維持高油價，為其成員國帶來了超過萬億美元的總收入。
一種更鬆散、但同樣基於需求驅動的多邊機制是「金磚國家+」（BRICS+）。該組織由巴西、俄羅斯、印度和中國于2009年成立（當時稱為「金磚四國」），現已擴員至十個成員國。儘管一些人將其視為對抗西方主導的國際金融機構的無效嘗試，但該集團仍因共同利益而維繫，即降低風險。
例如，許多金磚成員國擔心對美元和美國為主導的國際機構的依賴使他們容易受到脅迫和制裁。因此，他們著手創建自身的制度性工具以增強韌性，其中包括新開發銀行（New Development Bank）。截至2022年底，該銀行已批准超過328億美元的貸款，覆蓋96個專案，服務於BRICS+國家和其他新興經濟體。
這些案例均表明，只要國家有共同利益或面對相似風險，他們就可以在沒有霸權國家的情況下自行建立起有效的合作機制。即便川普政府決定退出國際機構、背棄美國承諾並忽視既定外交規範，也不意味著其他國家無法建立並維持談判與合作的制度框架。事實上，全球正面臨著從美國主導的制度、條約與聯盟體系，過渡到由其他國家主導的新型合作架構的多種可能路徑。
建設更好的銀行
在美國缺席的情況下，全球維繫多邊合作最具潛力的領域之一，正是國際發展。當美國於1944年在佈雷頓森林會議上開始搭建戰後經濟秩序時，其核心支柱包括創建國際貨幣基金會（IMF）與世界銀行（World Bank），並隨後確立美元作為全球儲備貨幣的地位。從那時起，美國政策便主導了這兩大機構的運作方式及其對經濟危機的應對。然而，川普政府的第二任期已明顯展現出對眾多國際機構的敵意，一些與總統關係密切的政策分析人士甚至呼籲大幅削減，甚至徹底終止美國對IMF與世界銀行的支持。
若華盛頓採取如此極端的措施，未必會導致經濟秩序崩潰。相反，這些舉措可能促使其他國家重新思考制度框架，無論是通過改革現有組織還是尋找替代方案。以世界銀行及其貸款機構為例，國際開發協會（IDA）為最貧困國家提供資金，而國際復興開發銀行（IBRD）則為中等收入國家提供貸款和開發政策建議。
IDA的有效性毋庸置疑：它能為各國單獨行動所需成本的一小部分提供援助。每國家投入1美元，IDA就能籌集並貸款近4美元給那些最需要的國家。該機構能實現這種乘數效應，是因為它利用國際資本市場的借貸、IDA以往貸款的還款以及IBRD的利潤轉移來強化各國的直接捐款。
然而，如果美國停止對IDA的資助，其他捐助國必須迅速接棒——事實上，他們自身也有著強烈的戰略動機。長期以來，美國作為IDA的最大單一捐助國，得以在世界銀行主導結構的支撐下，將IDA的貸款政策調整為服務美國利益。但美國對IDA的影響力，早已遠超其實際出資額。在2021年12月達成的最新增資協定中，美國僅貢獻了14.89%的總資金，僅比日本的14.63%略高。
相比之下，歐洲各國合計貢獻了超過50%。其他重要捐助國還包括中國（5.62%）、加拿大（5.04%）和沙烏地阿拉伯（2.98%）。如果美國退出捐助行列，其他捐助國將迎來糾正這一不平衡的機會，並要求在IDA資金使用上擁有更多的直接話語權。
當然，美國不會輕易接受影響力的流失。即便在大幅削減自身出資的同時，川普政府仍有可能試圖加緊對IDA和IBRD的控制。此舉有先例可循：20世紀80年代，雷根政府就曾削減美國對聯合國、IMF和世界銀行的資助，同時尋求對這些機構更大的控制權。由於其他國家未能找到有效的應對機制，結果反而進一步強化了美國的影響力。
同樣地，川普政府很可能會對這些機構的領導人，甚至普通員工施加巨大壓力，迫使其服從華盛頓的意圖。世界銀行此前就不得不警告部分員工避免經由美國過境——這是因為，在川普政府向哥倫比亞政府施壓、要求其接受運送被驅逐者的美國軍用飛機的背景下，兩名哥倫比亞籍員工的外交簽證被撤銷，並被美方拒絕入境。
儘管如此，只要其他捐助國聯合行動，他們仍然擁有不容忽視的籌碼。他們不應被動接受美國強加的新條件，也不應將這些國際機構的領導人孤立無援，更不能簡單地放棄或任由世界銀行凋敝。相反，這些國家必須明確告知川普政府：美國若想維持影響力，就必須繼續貢獻力量，否則將失去影響力。他們擁有實現這一目標的工具：根據世界銀行規則，如果一個成員國未能履行對銀行的任何義務——即使是最強大的成員國——其他國家只需簡單多數票，且代表總投票權的多數，即可暫停該成員國的成員資格。至今，這一規則尚未被使用。
更激進的情形是，美國完全退出世界銀行，正如《2025計畫》所呼籲的。歐洲國家、日本及其他國家需立即為這種局面做好準備。根據世界銀行的成立章程，若最大出資國決定退出，該組織總部必須遷至「持有最多股份的成員國領土」。這很可能意味著總部將遷至日本，此舉或為組建一個在決策中發揮更大作用的成員國聯盟奠定基礎。
例如，在日本的領導下，世界銀行可在其出資國中最大中等收入國家客戶（如巴西或印度）的領土內設立IBRD的分支機搆；也可在歐洲（該機構最大捐助國所在地）或非洲（靠近其主要借款國）設立IDA的分支機搆。同樣，中國可以設立一個專門用於資助可持續能源的重大分支機搆。與總部設在北京並已廣泛與世界銀行合作融資的亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）形成互補。
簡而言之，美國退出所引發的世界銀行結構重組，不僅不必是危機，反而可能成為強化該機構的契機。只要成員國制定好應對方案，便能確保世界銀行繼續發揮其職能，並保持其多邊性質。這一轉型過程亦有可能成為其他國際機構在「後美國主導秩序」中調整與自我重塑的範式。
搖搖欲墜的IMF？
川普政府拒絕多邊主義的另一位「受害者」可能是國際貨幣基金組織（IMF），但其面臨的挑戰與世界銀行不同。數十年間，美國政策在IMF中佔據主導地位——該組織既是各國儲備資金的彙聚平臺，也是協調應對經濟危機的核心機制。20世紀末，這一體系的主導地位如此之強，以至於冷戰結束時，人們幾乎難以想像一個沒有美國參與的國際貨幣和金融秩序。然而，如今的世界已大不相同，而且變化的不僅僅是美國。
目前來看，川普政府似乎不太可能退出IMF，畢竟該機構在很大程度上通過其他國家的出資和貢獻保護了美國利益。僅在2023年，美國就從IMF中報告了4.07億美元的未實現收益——即其在基金中所持股份升值所帶來的帳面利潤。但IMF對其他國家的重要性，已遠不如以往。如果川普政府在削減美國出資的同時加大對IMF的控制力度，其他成員國完全可以選擇不再受制於美國。相反，他們可以借助並擴大一系列新興替代機制，這些機制履行著與IMF相似的職能。
首先，許多國家現在擁有大量外匯儲備作為應對外部衝擊的保險，並在本國銀行面臨壓力時可提供外幣。截至2018年底，全球外匯儲備總額較30年前增長了十倍；其中三分之二由新興市場和發展中國家持有。此外，在積累這些儲備的過程中，許多國家對美元的依賴程度正在降低。美元在外匯儲備中的占比已從1999年的約71%降至2024年的57%，各國正轉向投資於易於交易的貨幣，如澳大利亞元、加拿大元、人民幣、韓元、新加坡元及北歐貨幣。
如果川普政府落實其顧問團隊的某些政策設想，這一「去美元化」趨勢可能會迅速加速。例如，經濟學家史蒂芬·米蘭（Stephen Miran）在成為總統高級顧問前撰寫的一份貿易政策檔，提出應強制外國投資者將持有的5年期和10年期美國國債轉換為低利率的100年期的低息債券；或前白宮顧問羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）也提議對外國購買美債行為徵稅。由此可見，一個對美元依賴程度降低、對IMF依賴程度下降的世界，也將是一個美國單邊主義影響力顯著削弱的世界。
應對IMF弱化的第二道防線是貨幣互換協議（Currency Swap Agreements，CSAs）的日益普及。CSAs允許一國在危機發生時直接向另一國中央銀行請求流動性支持。截至2024年，中國央行已簽署40項雙邊互換協議，其中已生效的31項總價值約5860億美元。巴西於2008年與阿根廷簽署價值18億美元的互換協定，2013年與中方簽署價值300億美元的協定。印度已與超過25個國家簽署了互換協定，其中大多數優先考慮與之存在經常收支赤字的國家。互換協定也經常成為國家間簽署更廣泛協定的前奏。自2009年中國與阿根廷引入互換以來，該協議促進了中國對阿根廷戰略基礎設施的投資。
同樣重要的是，近年來出現了多個區域性金融機構，在一定程度上複製IMF的危機援助職能。例如，拉丁美洲儲備基金（FLAR）自1980年代發展而來，專為該地區遭遇國際收支危機的國家提供金融支援。再如，2000年，為應對亞洲金融危機的教訓，東盟國家聯同中國、日本和韓國共同建立了「清邁倡議」（Chiang Mai Initiative）——一項多邊貨幣互換機制，並不斷強化、制度化。
十年後，在歐元區危機期間，歐洲國家建立了自己的區域安排——即現稱的「歐洲穩定機制」（ESM）。2014年，金磚國家建立了應急儲備安排（Contingent Reserve Arrangement），可在危機發生時提供金融支援或預防性貸款，以避免危機。2025年，非洲開發銀行宣佈成立非洲金融穩定機制（African Financial Stability Mechanism），為陷入危機的國家提供優惠再融資管道——即以有利條件提供資本接入。這些機制大多與IMF存在某種關聯，但每個機制也在獨立開展實質性的區域治理職能。
人多勢眾
除了維護支撐全球經濟秩序的制度架構之外，各國還可以通過重塑多邊政治論壇，回應一個「背離規則」的霸權國家。數十年來，美國一直利用各種集團，包括七國集團（G7）以及進入到21世紀後的二十國集團（G20），召集領導人共同應對全球問題。
G7於20世紀70年代成立，它彙聚了法國、英國、美國、西德、加拿大、日本和歐洲機構代表以應對新的經濟震盪。更廣泛的G20則誕生於1999年，並在2008年全球金融危機中發揮了關鍵作用：推動全球協作回應，並指導多邊組織採取行動以應對危機帶來的經濟衝擊。總體而言，G7與G20在促進相互理解與推動合作解決方案方面扮演了核心角色。
但川普政府對這兩個集團均持深刻懷疑態度。在其首個任期內，川普曾史無前例地拒絕與其他G7領導人共同簽署峰會結束時的傳統聯合公報。重返白宮後，他更直接與其他G7成員國唱反調，宣佈希望將俄羅斯重新納入G7——儘管後者因在烏克蘭問題上的行徑而受到西方嚴厲制裁（值得一提的是，俄羅斯曾自1998年起參與G7會議，直到2014年因克裡米亞事件而被集體排除）。
川普對G20的態度同樣冷淡——拒絕派遣美國代表參加2025年2月在約翰尼斯堡舉行的G20外長和財長會議。美國國務卿魯比奧在解釋時，既提到了川普政府對南非的敵意，也體現了其不縱容「反美主義」的立場。
隨著美國日益缺席，其他國家必須挺身而出，重新塑造這些集團，包括在沒有美國參與的情況下規劃會議。事實上，G7本身就具有一定的彈性成員機制：例如，1985年五個核心成員簽署《廣場協定》以壓低美元匯率時，會議並未涵蓋全體G7成員；G7也常邀請特定國家列席。G20同樣擁有邀請外部參與者的傳統。這種制度彈性為G7與G20在美國退出或蓄意破壞時提供了應對路徑。
要發揮效用，新集團需包含具備顯著經濟和/或軍事實力的國家，如巴西、加拿大、中國、法國、德國、印度、義大利、日本、沙烏地阿拉伯、南非、韓國、土耳其和英國。成員國還必須對現有多邊組織有堅定承諾，這將使得俄羅斯和當前美國政府被排除在外。當然，具體成員構成仍需謹慎考量；其中，是否納入中國將成為某些國家面臨的戰略兩難，尤其是那些視中國為地緣對手的國家。
許多國家認為，中美之間日益激烈的競爭不僅關乎市場和技術控制，更關乎誰掌握規則。美國通過在多邊機構中的地位，長期享有對國際規則和規範的巨大影響力。畢竟，美國在二戰後與日本、英國和歐洲等忠誠的「次級夥伴」共同創建了這些機構。相比之下，中國不得不通過雙邊外交和建立自己的多邊機構（如AIIB）來逐步積累影響力。
然而，川普政府現在正放棄對多邊體系的影響力，轉而傾向於以「一對一」的方式處理外交事務，採取逐案交易式的雙邊主義策略。在此過程中，中國被推向了國際舞臺的前沿，並顯示出其準備充分。中國已悄然提升其在多邊機構中的存在感，現已成為IMF與世界銀行的第三大股東國。
與此同時，中國也把握時機，在美國對世界衛生組織（WHO）與世界貿易組織（WTO）持敵意之際，公開為這些機構辯護與發聲。與所有大國一樣，中國堅定不移地追求自身的國家利益，它之所以參與多邊機制，是因為這正是實現長遠戰略目標的有效途徑。
對其他國家而言，這種國家利益與多邊主義之間的契合——曾是美國霸權的核心特徵——依然是維繫國際合作賴以存在的關鍵邏輯。當然，這也引出了一個新的問題：中國是否也將走向霸權？這一問題的答案，將取決於其他國家是否積極提出並付諸自身對合作的期待與要求。
無論未來新型合作機制的具體成員構成如何，新平臺的籌建都必須迅速展開。美國預計將在2025年12月接任G20輪值主席國，而其他成員國切不可假定該組織將按既有模式持續運作。或許，G20中最資深的成員國政府——法國、德國與英國——可以考慮在此之前召集一批歐盟成員國、英國以及部分金磚+國家，在未來幾個月中展開預備性會議，為更深層次的國際合作重組奠定基礎。
嶄新的秩序
隨著川普政府對多邊規則、規範和機構的明確抵制，由美國領導塑造的戰後秩序正在消退，但其他國家不必成為被動的旁觀者。歐洲國家、日本以及美國其他主要盟友，以及潛在的新聯盟夥伴，依然擁有多種戰略選擇：他們可以主動接替美國在現有機構中的角色，如在IDA與世界銀行中的案例所示；當某些國際組織遭到根本性削弱時，他們可以尋找替代機制以履行相同的核心職能；他們可以組建新的多邊聯盟，共同承擔推動合作、協調危機應對的責任——一個可能的新平臺，或許將不再是「G-7」，而是「G-9」或「G-12」。
未來由當前動盪所催生的制度性新秩序，將不同于過去八十餘年由美國主導的體系。這一新秩序必然伴隨著新的嚴峻風險，而一個主動退出國際安排的霸權國家所帶來的結構性挑戰，也將具有深遠影響。然而，若將那些仍然致力於支持全球機構與多邊主義的國家群體視為一個整體——橫跨歐洲、亞洲、拉丁美洲及中東地區——他們將代表全球GDP的極大份額，並擁有可觀的軍事能力作為支撐。
通過重建或重塑關鍵制度，這一合作網路將仍具備能力來維持國際穩定、應對全球性問題，並在危機中為成員國提供安全保障。但如果他們選擇袖手旁觀，則許多國家將變得比以往任何時候都更加脆弱，只能在一個更加危險的世界中為短期、狹隘的利益掙扎求存，而無力塑造規則或爭取影響力。
