考西坎：雖然舉辦了峰會，但美國並不把東協當回事
比拉哈里·考西坎（新加坡前常駐聯合國代表）
文/觀察者網
【導讀】 近日，美國-東協峰會在華盛頓召開。美國《外交事務》雜誌刊載新加坡前駐聯合國代表比拉哈裡·考西坎文章，論述美國與東協的關係發展歷程和前景。
【文/比拉哈里·考西坎 譯/觀察者網 由冠群】
在美國前總統川普執政時期，東南亞國家一直不受重視。如今，美國再次尋求加強與東南亞國家的聯繫。本周，隨著美國總統喬·拜登調整國家政策以便更好地與中國廣泛開展地緣政治競爭，美國與東南亞國家聯盟在華盛頓舉行現場峰會。
此次峰會的意義在於它舉辦的時機。它是在烏克蘭戰事正酣之際舉行的，這表明美國並沒有忽視印太地區。然而，儘管美國官員仍例行公事般地複述東協的重要性和「中心地位」，可實際上這個地區組織對美國的重要性並不像許多人曾經認為的那樣重要。
就在川普2021年1月卸任之前，其政府匆忙解密並公佈了2018年一份名為《美國印太戰略框架》的內閣秘密備忘錄。該備忘錄概述了美國在該地區的利益，以及華盛頓打算通過哪些手段來保護這些利益。拜登政府於今年2月發佈的類似檔與其前任的檔多有重疊之處。聲明政策的一致性與以下這個事實形成鮮明對比，即在實踐中，拜登政府迄今為止對該地區的態度與川普政府截然不同。
川普從未對東南亞表現出太大興趣，事實上，當他屈尊出席地區會議時，他幾乎難以掩飾自己對這些會議的不屑一顧。川普的冷漠與其說源於不當的戰略，不如說源於他的反復無常和自由散漫。拜登政府僅僅做了它應該做的事情，這標誌著美國可喜地恢復了常態。
美國高級官員已經會見了東南亞領導人並訪問了該地區。拜登於2021年10月出席了與東協的線上峰會，這是自2016年以來首次舉行的美國-東協峰會。美國國防部長勞埃德·奧斯丁於2021年7月訪問了新加坡、越南和菲律賓，美國副總統卡馬拉·哈裡斯於2021年8月訪問了新加坡和越南。美國商務部長吉娜·雷蒙多於11月訪問了新加坡和馬來西亞，美國國務卿安東尼·布林肯於2021年12月訪問了馬來西亞和印尼。
在川普政府與東南亞進行斷斷續續又極不情願的接觸後，這一系列訪問和會晤令人耳目一新。但與其前任一樣，拜登政府對該地區的方針不一定是優先考慮東協——這個東南亞唯一的地區性組織。拜登專注于建立澳大利亞、印度、日本和美國之間的安全夥伴關係，即所謂的「四方機制」，以及宣佈在《美英澳安全條約》框架內與澳大利亞和英國建立強大的新關係。
在東南亞，拜登的外交重點是建設與美國-東協合作一樣重要、甚至更重要的雙邊關係，這使得東協不確定自己在美國人眼中到底有多重要。拜登尚未費心提名美國駐東協大使加劇了這種不安全感。自前總統巴拉克·歐巴馬任命的最後一任大使于2017年離職以來，該職位一直無人繼任。
更重要的是，僅僅像往常一樣進行外交活動，不會讓美國在與中國的戰略競爭中贏得很多好處。如果拜登政府真的想打開東南亞外交局面，它就必須接受該地區的兩個現實。華盛頓重點關注美國與中國的海洋競爭，卻忽視了陸地的重要性。如果華盛頓不加大參與該地區事務的力度，那北京在湄公河上游修建的大壩就有可能困住湄公河流域的五個東協成員國。如果拜登政府過於堅持在意識形態領域與中國展開競爭，那美國與該地區各個國家政府的關係就可能受到損害。
美國仍不可或缺
當拜登勝選塵埃落定時，包括東南亞國家在內的許多美國亞洲夥伴國都擔心，新總統是否會像歐巴馬在其第二任期所做的那樣，不願使用硬實力來對抗中國的野心。它們對美國新一屆政府的憂慮並沒有成為現實。面對中國的海權聲索和威嚇，美國軍艦在台灣海峽和南海踐行了航行自由的權利。拜登政府在上任初期採取的這些行動給東南亞國家吃了一顆定心丸，它們知道拜登政府不會重犯歐巴馬的那些嚴重錯誤，即認為慷慨的言詞可以代替武力的展示。
拜登大力糾正了美國在阿富汗犯下的20年錯誤。儘管這次拙劣的撤軍讓人想起了美國從越南撤軍的情景，並重新喚起了人們對美國承諾可靠性的擔憂，但美國能再次聚焦更具戰略重要性的印度-太平洋地區，東南亞國家普遍對此表示歡迎。雖然峰會舉行在即，但美國決策者仍主要關注烏克蘭問題。這是可以理解的，因為當其他地區戰火燃燒時，相對和平穩定的東南亞對華盛頓來說總顯得無關緊要。
儘管如此，烏克蘭戰爭也突顯出地區平衡的重要性，以及美國在維持這種平衡方面所扮演的關鍵角色。新加坡幾十年前就得出了這個結論。其他東南亞國家現在也更好地明白了這一點，它們別無選擇，只能依靠美國的力量來維持地區平衡。中國在南海和印太地區其它部分的行為突顯出一個現實，即在更大範圍的地區，美國扮演的戰略平衡角色不可替代。美國的不可或缺性使得別國已無必要再擔憂美國是否可靠。
越南一直在小心地與美國建立防務關係。菲律賓前總統羅德里戈·杜特蒂儘管反美口號喊得震山響，可他還是在2021年與美國續簽了《訪問部隊協議》。該協定為美國在菲律賓駐軍提供了法律依據。杜特蒂還尋求加強與美國在該地區主要盟友澳大利亞和日本的關係。印尼和馬來西亞的外交官也許對「美英澳三邊安全夥伴關係」有所批評並對「四方機制」保持警惕，但他們的國防機構卻在私下裡持有不同觀點。2021年，兩國都與美國高調舉行了聯合軍事演習。
新加坡尤索夫·伊薩東南亞研究院（ISEAS）曾出版過一份《2022年東南亞國家狀況調查報告》，這是一項針對東協十個成員國精英意見的調查，該報告顯示63%的受訪者歡迎美國施加地區、政治和戰略性影響力，52%的受訪者相信美國會做正確的事情，為全球和平、安全、繁榮和治理做出貢獻。只有19%的人對中國持相同看法。在東南亞受訪者中，美國是第二大最受信任的大國，僅次於日本。歐盟排名第三。與之前的調查一樣，中國仍然是最不受信任的大國，58%的人對其表示不信任。
這並不意味著美國可以固步自封。東南亞人也認識到中國對該地區未來的重要性。2022年，在ISEAS的調查中，近77%的受訪者認為中國是東南亞最有影響力的經濟大國，相比之下，只有10%的受訪者認為美國最有影響力。然而，大約76%的人擔心中國的政治和戰略影響力。當被問及如果東協被迫與中國或美國結盟，他們會選擇哪一個時，57%的受訪者選擇了美國，43%的受訪者選擇了中國。如果拜登政府願意，它顯然有機會改善美國在東南亞的地位。
貿易即戰略
美國印太政策最明顯的短板是經濟。儘管中國在東南亞的經濟影響力越來越大，但美國仍然是大多數東協成員國的重要交易夥伴，也是高品質非基礎設施投資的首選來源國，更重要的是美國位於科技價值鏈的更高端。華盛頓需要採用更積極、更協調的公私合作方式來利用這一優勢，促進美國的貿易和投資，而不能只讓私營企業或市場力量發揮臨時的作用。
美國現在缺少的是一項多邊經濟計畫。今年，《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）——一項由東協提出的倡議，旨在優化東協與澳大利亞、中國、日本、韓國和紐西蘭等國現有的自由貿易協定——正式生效。由於美國與東協沒有自由貿易協定，因此沒有資格加入RCEP。川普在2017年退出《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）被證明是一個巨大錯誤，此舉讓美國在一個「貿易即戰略」的地區成為了局外人。
美國加入TPP的繼任者——《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）的希望渺茫。在認識到這一政治現實後，拜登政府提出了《印度-太平洋經濟框架》。但這一框架現在僅徒有虛名——其內容仍有待填補。
目前，該框架只雜亂無章地列出一堆待辦事項——促進貿易發展、提高供應鏈韌性、開發清潔能源、投資基礎設施以及確立技術、勞力和數位經濟標準，但這些計畫還需要被整合成實際政策。儘管如此，該框架至少還承認有一個缺失的經濟短板需要彌補。但即使出台更詳細的政策，這些計畫也不能替代美國參與一項與CPTPP規模相當的多邊貿易協定。
東協國家明白，美國國內有關貿易的政治博弈十分複雜。但拜登政府不應徹底斷絕美國最終加入CPTPP的可能性。中國已經申請加入該協定。目前東協並非所有成員國都急於接納中國，而那些持保留意見的國家會發現，如果美國有可能重返該協定，那拖延或阻撓中國加入該協定會更加容易——他們可以辯稱，中國和美國應該一起被接納。拜登政府應試圖從戰略高度，而不僅僅是從經濟角度，系統性地重塑CPTPP，將美國朝野在與中國競爭方面的共識轉化為優勢。
水壩與民主
在其執政第二年，拜登政府應在制定東南亞政策時牢記兩點。首先，陸地和海洋一樣重要。中國在湄公河（該河流經五個東協成員國）上游已經修建並將繼續修建的大壩不僅會引發嚴重的自然災害，而且這些大壩與縱貫南北的鐵路和高速公路一起，可能會加固東協國家對中國的依賴，這將重塑東南亞的戰略地理形勢，並可能將中國西南部地區和東南亞之間的邊界線變成只存在於地圖上的虛線。
2009年，歐巴馬政府發起了「湄公河下游倡議」，該倡議承諾美國將重新重視湄公河地區以平衡中國在該地區的影響力。然而，在歐巴馬的第二任期，歐巴馬政府似乎對自己發起的倡議失去了興趣，也許是因為它沒有理解這個倡議所具有的戰略意義。該倡議收效甚微。它至今仍停留在紙面上，但已被中國的「瀾滄江-湄公河合作倡議」比了下去（瀾滄江是湄公河上游，在中國境內）。直到2020年底，川普政府才試圖恢復該倡議，將其更名為「美國-湄公河夥伴關係」。
據報導，拜登政府正在制定自己的湄公河戰略。拜登政府只有充分調配資源並持續關注此戰略才能確保它成功。此前美國歷屆政府都沒有像現在這樣關注過湄公河問題。湄公河問題應放在美國印太政策大背景下加以戰略性地處理，而不是作為一系列分散的技術或環境問題，如水資源管理或氣候變化問題，加以零敲碎打。
其次，華盛頓應該避免假設東南亞國家能充分理解美國的分散式民主制度。在美國，民眾對國家的不信任根深蒂固。而在東南亞，中央集權政府是常態，擁有一個強大的政權是民眾的期望——儘管在現實中並不總是能出現這樣的政府。拜登去年12月召開的民主峰會帶有意識形態色彩，這就有可能使美國疏遠自己的東南亞夥伴。這一事件被界定為所謂的「民主」和「威權」普世之爭（這兩個詞都含義多變），這將限制而不是擴大華盛頓在該地區獲得的支援。馬來西亞是僅有的三個被邀東協成員國之一，但它拒絕出席，因為它想繼續在中美之間閃轉騰挪。
總的來說，東南亞人既不覺得所有美國價值觀都有吸引力，也不認為中國體制的所有方面都令人厭惡。有些政府並不用這種絕對化和簡單化的二元對立眼光看待世界也不希望被強制貼上這樣的標籤，美國施行引發民主-專制衝突的政策只會使這些政府疏遠自己。拜登政府在東南亞進一步推行這種意識形態計畫是不明智的。
從中心到邊緣
自越南戰爭結束以來，美國在東南亞一直成功扮演著域外平衡勢力的角色，維持了該地區的穩定，並防止其落入任何勢力範圍。但時代已經變了。儘管中國是一個強大的競爭對手，但它並沒有像冷戰時期的蘇聯那樣對美國構成生存威脅。因此，美國人已沒有理由承擔任何責任或付出任何代價來維持秩序。
東協需要明白，美國已和過去不同，它現在是優先關注國內問題。因此，華盛頓期望其夥伴和盟友承擔起更多維持秩序的責任。東協不需要做所有拜登政府可能要求它做的事，但東協迫切需要討論它準備做什麼（和同樣重要的是，它不準備做什麼）來與美國一道迎接中國的挑戰。
在這種前景不明的情況下，拜登政府仍會禮貌地稱東協為「中心」並參加其會議，但華盛頓實際上會更加重視發展其他夥伴關係，如四方機制以及與東南亞某些國家的雙邊關係。如果美國不優先考慮發展與東協的關係，那這個地區機構的存在價值就會下降，這可能會讓中國也認為東協無關緊要，東協就此會失去對兩個大國的影響力。
東協及其成員國必須更好地理解，與美國建立牢固關係不是為了取代與中國建立密切關係，這其實是建設東協-中國密切關係的必要條件。東協認為自己處於東南亞地緣政治競賽的中心，但它很可能會發現自己實際處於邊緣位置，已無法在自己的舞台上唱主角。
（觀察者網由冠群譯自美國《外交事務》雜誌）
